I. INTRODUCCIÓN
El presente informe tiene como objetivo analizar la problemática de la estabilidad en el empleo en la Municipalidad de Goicoechea, a partir de las prácticas históricas en la contratación de las personas trabajadoras asalariadas. Estas prácticas han provocado que una gran cantidad de personas trabajadoras hayan sido contratadas como interinas, prorrogando sistemática y reiteradamente sus contratos, lo cual genera no solo zozobra para esas personas y sus familias, sino también que violenta sus derechos derivados del empleo público conforme a la Constitución Política.
II. PREMISAS
1. El régimen municipal es parte del empleo público, por lo que se rige, en última instancia, de lo dispuesto por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Estos artículos establecen lo siguiente:
ARTÍCULO 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.
ARTÍCULO 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.
2. De forma reiterada, la Procuraduría General de La República, también ha indicado que para entes públicos que poseen relaciones de empleo público pero que no se encuentran regulados por el Estatuto de Servicio Civil, este cuerpo normativo es de aplicación supletoria, incluso. Así, por ejemplo, se ha pronunciado con relación al INVU, al ICODER y los colegios universitarios.
3. Las personas empleadas en las municipalidades tienen derecho a la estabilidad en el empleo, así como el derecho a ser nombrados con base a la idoneidad en el empleo.
4. El ingreso al empleo público tiene como criterio fundamental la comprobación de la idoneidad para el puesto, lo cual, normalmente se comprueba por medio del concurso de antecedentes, sea interno o externo. Sin embargo, este no es el único mecanismo para el ingreso al empleo público.
5. Diferentes normas han establecido, de forma excepcional, el ingreso por medio de lo que se ha denominado “concursos sin oposición”. La normativa genérica sobre este tipo de procedimientos está regulado en el artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, fundamentalmente para regularizar lo que se ha conocido como interinazgos prolongados. Expresamente esta norma señala:
“Artículo 11.- Cuando un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil, pasare al sistema de méritos que regulan el Estatuto y el presente Reglamento, el servidor que lo estuviera desempeñando podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de la Dirección General ha demostrado o demuestra su idoneidad por los procedimientos que esa Dirección General señale, y siempre que tuviera más de dos años de prestar sus servicios ininterrumpidos al Estado. La misma norma se aplicará al servidor sustituto interino, con dos o más años de laborar ininterrumpidamente en el mismo puesto, si éste quedare vacante al vencer la licencia otorgada al titular de la plaza, y siempre que el servidor sustituto, hubiere sido escogido del Registro de Elegibles que lleva la Dirección General.
Se exceptúan de la presente disposición los servidores propiamente docentes, quienes para estos efectos se regularán por lo dispuesto en el capítulo V del título II del Estatuto.”
6. De esta forma, para transformar un interinazgo prolongado (más de dos años ininterrumpidos), en un nombramiento en propiedad, se debe ganar un concurso de antecedentes; o bien, ser nombrado por medio de un nombramiento sin oposición art. 11, RESC).
7. Esta normativa ha sido ya analizada por la Sala Constitucional, por medio del voto no 4261-98, que en lo que interesa indica lo siguiente:
“Retomando lo dicho por la Asesoría Jurídica, ésta ha sostenido que uno de los requisitos exigidos por el numeral 11 del Estatuto estriba en que la prestación de servicios haya sido por dos años ininterrumpidos al Estado, por lo cual si no existió dicha continuidad, aunque sea por un único día, es jurídicamente improcedente su aplicación. En segundo lugar, mientras la relación de servicios sea continua, aunque en diversos puestos o tipos de nombramientos y cargos, no existe impedimento reglamentario alguno para aplicar el susodicho artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (ver oficio AJ-482-95 de 4 de setiembre de 1995). También ha dicho que su aplicación requiere entre otros, el que el servidor que viene ocupando el puesto tenga no menos de dos años de prestar sus servicios al Estado, tiempo que de conformidad con el artículo 105 inciso a) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, se computa a partir del acto administrativo de “asignación” de esa plaza, que es el que determina el que un puesto “pase” a estar protegido por el sistema de méritos. La práctica administrativa que se ha seguido en esta materia, es la de confeccionar el aviso de asignación con la fecha del respectivo informe, lo cual debe hacerse coincidir con la fecha a partir de la cual el personal que antes pertenecía, en ese caso a Servicios Especiales, fue contemplado en cargos fijos en el respectivo presupuesto, para evitar problemas de cómputo e interpretación de la norma (Oficio AJ-209-96 de 7 de junio de 1996). Esta jurisprudencia, que ha sido retomada y ampliada por esta Sala, es a criterio de la misma aplicable por analogía a los puestos que habiendo sido “de confianza”, pasan luego al régimen de méritos. Esto es así, dado que como principio general, todo “cargo de confianza” es ocupado en forma temporal, normalmente por cuatro años, por consiguiente no existe en su desempeño la garantía constitucional y estatutaria de estabilidad en el mismo. En el sublitem, el recurrente no ha demostrado el haber obtenido la titularidad en un puesto que esté bajo el Régimen de Méritos del Servicio Civil, pues no ha concursado y por consiguiente, no se ha sometido a los procedimientos de reclutamiento y selección para demostrar su idoneidad, a que se refieren los artículos 192 de la Constitución Política, 20 del Estatuto de Servicio Civil y 9 de su Reglamento, dado que como él mismo lo reconoce, ha ocupado durante su relación laboral cargos de confianza. Tal y como se dijo en el voto N°2316-94 supra transcrito, la circunstancia de que al recurrente se le hubiese nombrado para desempeñar el cargo que le interesa, no tiene la virtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la administración a nombrarlo en propiedad en esa plaza, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otros similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 Constitucional. De tal suerte que, a lo más que tiene derecho el amparado es a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos convocados para llenar la plaza que le interesa, ahora que el mismo dejó de ser un puesto de confianza; claro está, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para ella y cuente con la condición de elegible situación que no aclara en el recurso. Sin embargo, cabe advertir a la Administración recurrida, que el recurrente sólo podrá ser separado de su cargo, como se explicó, cuando medie concurso legalmente convocado al efecto y con observancia de la legislación aplicable, así como con la intervención del amparado si los requisitos exigidos para el cargo así lo permiten, pues prescindir de sus servicios para sustituirlo por otro interino, implicaría una flagrante violación a la estabilidad laboral consagrada en el artículo 192 Constitucional tantas veces citado. Como del libelo de interposición del recurso no se desprende que ello haya ocurrido, procede desestimar el amparo en cuanto a este extremo, sin perjuicio de que el afectado pueda acudir a esta jurisdicción si ello ocurriera.” Sala Constitucional, Voto no. 4261-98.
Es decir, la Sala Constitucional ha señalado que es constitucional la aplicación del mencionado artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, y ha señalado que el simple transcurso del tiempo no tiene como consecuencia la transformación del interinazgo a la propiedad, sino que se debe demostrar la idoneidad para el puesto, siguiendo a tal efecto los mecanismos legales y reglamentarios que se establezcan al efecto. Es decir, ya sea por concurso de antecedentes, o bien por medio del concurso sin oposición regulado en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil que aplica la Sala Constitucional en este voto.
8. En virtud de este principio fundamental (ingreso al empleo público con base a idoneidad comprobada), y además para hacer frente a la utilización inadecuada de los interinatos prolongados, el Gobierno de La República, por medio de decreto No. 36320-MP-MTSS del 10 de diciembre del 2010, este procedimiento se clarificó bajo la siguiente argumentación:
“Considerando
I.- Que el Poder Ejecutivo estima necesario resolver el problema de los funcionarios interinos nombrados en puestos vacantes, cuya situación es inconveniente desde el punto de vista de sus derechos laborales y además altamente ineficiente para la administración. (…)
IV.- Que con fundamento en el numeral 192 de la Constitución Política, así como en la jurisprudencia que lo informa, los nombramientos en el sector público deben hacerse a base de “idoneidad comprobada”.
V.- Que a pesar de que la provisionalidad debe ser una de las principales características de los nombramientos interinos, se han detectado instituciones del Estado en donde el porcentaje de interinos en relación con los servidores totales es muy alto. Lo cual provoca distorsiones en el ámbito personal como desempleo, incertidumbre, limitaciones de crédito, entre otras; y en el ámbito institucional como una alta rotación de personal, limitaciones en procesos de capacitación y especialización, altos desembolsos por concepto de pago de prestaciones legales, y otras.
VI.-Que las y los funcionarios nombrados interinamente por las instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, y que han superado plazos razonables ocupando esos puestos, en la mayoría de las ocasiones logran adquirir los conocimientos prácticos necesarios para ejercer el cargo, y se han visto sometidos a los procedimientos de evaluación y calificación de servicios establecidos en el artículo 37 inciso e) del Estatuto de Servicio Civil y artículos 41, 42 y 43 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.
VII.- Que con la finalidad de que los funcionarios interinos que laboren para las instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil logren conservar sus puestos de trabajo, evitando con ello un índice mayor de desempleo y con el fin de garantizar la prestación efectiva de los servicios públicos, se hace imperativo, en el marco de las competencias y atribuciones que corresponden a la Dirección General de Servicio Civil, reformar el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil con el fin de solucionar el problema de los interinazgos prolongados de las y los funcionarios cubiertos por el Titulo I del Estatuto de Servicio Civil; Por tanto,
Decretan
Artículo 1- Adiciónese un párrafo segundo al artículo 11 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, Decreto Ejecutivo No. 21 del 14 de diciembre de 1954, para que se lea de la siguiente manera:
“Artículo 11.- (…) Los servidores interinos que se encuentren en el registro de elegibles y que hayan acumulado dos o más años de nombramiento interino continuo al servicio del Estado en puestos vacantes del Régimen de Servicio Civil, aunque sea en instituciones y puestos diferentes, de los cuales al menos un año hayan ocupado el puesto vacante en el que se encuentran nombrados en forma interina a la fecha de la entrada en vigencia del presente decreto, tendrán derecho a que se les envíe en terna para el mismo puesto vacante en que se encuentran nombrados interinamente, a la institución en la que prestan sus servicios. De la misma forma, las Oficinas de Recursos Humanos deberán proceder con la conformación de ternas, observando lo establecido en este párrafo, para los puestos que por la naturaleza de sus funciones requieren esencialmente destreza manual, fuerza física o el dominio de un oficio mecánico de conformidad con el artículo 15 del presente Reglamento.”
9. De igual forma se ha procedido en diferentes municipalidades, como por ejemplo la Municipalidad de Nicoya y la Municipalidad de Garabito, en las cuales se estableció la siguiente norma en sus respectivas convenciones colectivas de trabajo. En el caso de la Municipalidad de Nicoya se estableció un transitorio al artículo 17 de su convención colectiva que regula la estabilidad en el empleo: El transitorio en cuestión dispone:
TRANSITORIO I: Todo trabajador que haya sido contratado a interinamente o a plazo determinado y cuyas contrataciones hayan sido prorrogadas sucesivamente por un plazo de dos años o más, en un puesto que no tenga propietario, adquirirá automáticamente la propiedad del cargo con todos los derechos y reconociéndoles el tiempo laborado, siempre y cuando llene los requisitos establecidos para el puesto.
En el caso de la Municipalidad de Garabito, idéntica disposición fue incluida en el Transitorio I de la Convención Colectiva. En ambos casos, tal disposición fue debidamente homologada por el Departamento de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
III. ALTERNATIVAS PARA LA ATENCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA EN TORNO A LOS INTERINZGOS PROLONGADOS EN LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA
Visto todo lo anterior, los problemas generados en la Municipalidad de Goicoechea se puede utilizar la figura del concurso sin oposición, el cual consiste en un concurso especial de antecedentes, por medio del cual la administración determina la idoneidad para el puesto de los funcionarios con un interinazgo prolongado, lo cual incluye (no solo su desempeño en el puesto, sino) el cumplimiento de los requisitos para el puesto. El concurso se realiza sin oposición, como medida de carácter excepcional, con la finalidad de regularizar una actividad administrativa inadecuada, sostenida por muchos años, en violación de los derechos fundamentales de las personas trabajadoras.
Este mecanismo puede adoptarse por medio de diferentes instrumentos legales, siempre y cuando se observen los siguientes principios:
a) En primer lugar, el funcionario debe demostrar idoneidad para el puesto: esto se logra con el desempeño en el puesto al cual se postula y que ha desempeñado interinamente por un período prolongado (por ejemplo un mínimo de dos años), durante el cual ha recibido una buena calificación en su desempeño laboral.
b) En segundo lugar, el funcionario debe cumplir con todos y cada uno de los requisitos que reglamentaria y legalmente estén establecidos para el puesto en cuestión.
c) En tercer lugar, el funcionario debe haber mantenido un interinazgo prolongado, lo cual implica la violación de su derecho a la estabilidad en el empleo público, así como una mala utilización de un instrumento diseñado para sustituir por un plazo breve ante la ausencia del titular.
d) En cuarto lugar, se requiere una norma que habilite a la administración municipal proceder conforme. Al efecto cabe un acuerdo municipal que señale que, ante el vacío normativo, se aplicará supletoriamente lo regulado en el artículo 11 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil; cabe también la posibilidad de que se reforme el Reglamento Interior de Trabajo de la Municipalidad estableciendo una norma similar; e incluso cabe la posibilidad de que se adopte una disposición similar a las adoptadas en las convenciones colectivas de trabajo de otras Municipalidades, incluyéndola en la convención colectiva de trabajo de la Municipalidad de Goicoechea.
