Nº 977-E-2007.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.. San José, a las catorce horas con treinta minutos del dos de mayo del dos mil siete.
Gestión de adición y aclaración presentada por el señor José Miguel Corrales Bolaños y otros ciudadanos en torno a la parte dispositiva de la resolución n.º 790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril de 2007, que autorizó la solicitud de recolección de firmas como trámite preliminar para convocar un referéndum que apruebe o impruebe el “Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica – Estados Unidos”. Se conoce conjuntamente con otras gestiones sobre varios temas relacionados con dicha autorización y con la iniciativa conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo para convocar al pueblo costarricense a un referéndum vinculante que apruebe o impruebe el mismo Tratado.
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 22 de noviembre de 2006, el señor José Miguel Corrales Bolaños y otros ciudadanos solicitaron la autorización de este Tribunal para la recolección de las firmas necesarias en orden a convocar al pueblo costarricense a un referéndum que apruebe o impruebe el “Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica – Estados Unidos”, en adelante TLC (folios 1-13).
2.- En oficio n.º TSE-1697-2007 del 12 de abril de 2007, la Secretaría de este Tribunal comunicó a los gestores de la consulta popular la parte dispositiva de la resolución n.º 790-E-2007, a través de la cual se autorizó la recolección de firmas en los términos señalados en los artículos 6 inciso e), 7 y 8 de la “Ley sobre Regulación de Referéndum”, en adelante la Ley (folios 97-98).
3.- Por escrito de fecha 13 de abril de 2007, el señor José Miguel Corrales y un grupo de ciudadanos que le acompañan, solicitaron adicionar y aclarar la parte dispositiva de la resolución n.º 790-E-2007 dictada a las 13:00 horas del 12 de abril de 2007. En lo que es de interés, los promoventes indican: “No encontramos en el POR TANTO que se haya pronunciado el Tribunal con respecto a la Consulta de Constitucionalidad que obliga el canon 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…). No es posible soslayar el pronunciamiento de la Sala sobre la constitucionalidad o no del T.L.C., dado que al no existir en el Referéndum un primer debate, tal y como lo señala la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la consulta debe de realizarse ANTES de convocarse a referéndum (…). Además, no encontramos que el POR TANTO que se nos notificó el 12 de abril del año en curso, es omiso en cuanto a la Agenda Complementaria que, de acuerdo con el T.L.C., un (sic) vez aprobado para ser ejecutado el mismo debe de haberse aprobado la Agenda Complementaria, es decir, todos los proyectos de ley que la componen, y por esa razón, solicitamos respetuosamente a este Tribunal, que también debe ser exhortada la Asamblea Legislativa, para que antes de la eventual convocatoria del Referéndum, también suspenda la votación de esos proyectos de ley en el Parlamento.” (folios 105-106).
4.- En memorial presentado el 17 de abril de 2007, los señores José Miguel Corrales Bolaños y Carlos Campos Rojas piden que, de llegar el señor Presidente de la República a activar la modalidad del referéndum conforme al artículo 13 de la Ley, su solicitud se acumule a la petición de recolección de firmas, en espera de sus procedimientos, y que ambas solicitudes se resuelvan conjuntamente en un solo acto comicial. En lo que es de interés, los gestionantes señalan: “Con posterioridad a tal declaratoria, el señor Presidente de la República, ha anunciado que hará uso (lo que aún no ha ocurrido), de su derecho a pedir tal consulta según se lo permite el artículo 12 de la Ley del Referéndum. Si así ocurre, tal hecho nuevo, POSTERIOR a la declaratoria anteriormente dicha a favor del suscrito y del grupo de ciudadanos que lo pidió, impl¡cará una nueva solicitud de consulta que, en cuanto a su procedencia y precedencia, deberá resolverse en lo conducente, conforme a las reglas de la citada Ley, y respecto a la precedencia, por lo señalado en su artículo 10. (…) Por eso, en virtud de los derechos ya declarados a favor de los ciudadanos mediante la vía directa, el segundo trámite solicitado debe esperar, en su caso, a que el primero a quien se le admitió el derecho, lo ejercite, y que para eso tenga la oportunidad de dirigirse masivamente al pueblo pidiéndole la firma.” (folios 107-119).
5.- Mediante escrito presentado el 20 de abril de 2007, los señores José Miguel Corrales Bolaños y Carlos Campos Rojas ampliaron sus argumentos respecto de la necesidad de que el TLC sea consultado a la Sala Constitucional (folios 122-124).
6.- En memorial presentado el 20 de abril de 2007, los señores Corrales Bolaños y Campos Rojas aducen que existe imposibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda convocar a referéndum con base en la comunión de los artículos 12 y 13 de la Ley para lo cual puntualizan, en lo que interesa: “Con palabras sencillas, el directorio legislativo no le puede dar curso a la solicitud hecha por el señor Presidente de la República, en sesiones extraordinarias al decreto que solicita el referéndum ejecutivo, como se pretende hacer.” En el mismo escrito los gestionantes señalan que este Tribunal debe aplicar la máxima jurídica que dice que “primero en tiempo, primero en derecho” por lo que reiteran que es menester “ordenar la acumulación de las peticiones del Poder Ejecutivo del Referéndum Ejecutivo (sic), al expediente que nos ocupa, sea el número 1024-Z-2006, por cuanto éste fue presentado y resuelto ANTES de la solicitud del Poder Ejecutivo, AUTORIZÁNDONOS PARA LA RECOLECCIÓN DE FIRMAS.” (folios 125-132).
7.- El 23 de abril de 2007 fue comunicada, al señor Corrales Bolaños y otros, la redacción integral de la sentencia n.º 790-E-2007 (folios 139-154).
8.- Por escrito presentado el 25 de abril de 2007, los señores Corrales Bolaños, Campos Rojas y la señora Flora Fernández Amón indican que la Ley es clara en cuanto a que la convocatoria a referéndum ejecutivo debe ser hecha en el período de sesiones ordinarias de conformidad con los artículos 12 y 13 de esa normativa. Señalan que la solicitud se ha hecho y se ha aprobado en período de sesiones extraordinarias lo cual, a su criterio, es absolutamente nulo. Solicitan que cuando la Asamblea Legislativa envíe la aprobación del referéndum ejecutivo sea rechazado de plano por parte de este Tribunal (folios 172-174).
9.- Mediante oficio n.º DPLA-684-2007, presentado el 25 de abril de 2007 ante la Secretaría de este Tribunal, el señor Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente de la Asamblea Legislativa, entregó el acuerdo legislativo n.º 6326-06-07 en el que se aprueba la “Convocatoria a referéndum del Poder Ejecutivo, para que la ciudadanía apruebe o impruebe el dictamen rendido por la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, sobre el proyecto de Ley No. 16.047 “Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica – Estados Unidos” (TLC)”, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley.
10.- Mediante memorial de 26 de abril del 2007, don José Miguel Corrales y don Carlos Campos Rojas, presentan ante la Secretaría de este Tribunal solicitud para que se autorice el plan de recolección de firmas que proponen en dicho escrito (folios 195-198).
11.- Con posterioridad a la notificación de la parte dispositiva de la resolución n.° 790-E-2007, acaecida el 12 de abril, ciudadanos que no habían suscrito la solicitud original de autorización para recolectar firmas, presentaron distintos escritos relacionados con el proceso de referéndum, aunque no específicamente con la gestión que originó la apertura de este expediente, a saber:
A) Por memorial presentado el 19 de abril de 2007, los señores Henry Jiménez Mora, Oscar López Arias, Mariano Figueres Olsen y Albino Vargas Barrantes, entre otros ciudadanos, alegan, básicamente: a) la prevalencia que ostenta la autorización para la recolección de firmas, en el trámite de referéndum ciudadano, sobre la eventual iniciativa conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo para convocar al referéndum sobre el proyecto de ley de aprobación del TLC; b) la necesidad de estrictos controles sobre el financiamiento del referéndum; c) la suspensión de de los proyectos de ley referidos a la agenda de implementación del TLC una vez hecha la convocatoria; d) la necesaria consulta del proyecto de ley de aprobación del TLC a la Sala Constitucional, tal como lo prevé el artículo 96 inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (folios 135-137).
B) En escrito presentado el 23 de abril de 2007 el Diputado José Merino del Río presentó lo que denomina “coadyuvancia activa a favor de gestión de varios ciudadanos para que el Tribunal Supremo de Elecciones se pronuncie favorablemente sobre la obligatoriedad la viabilidad jurídica (sic) de realizar consulta obligatoria a la Sala Constitucional del expediente legislativo 16.047 “Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica, Estados Unidos”, de previo a convocatoria de referéndum sobre la aprobación o improbación de dicho convenio internacional.” (folios 159-168).
C) En escrito presentado el 25 de abril de 2007, los señores Eugenio Trejos Benavides, Rector del Instituto Tecnológico de Costa Rica, María Eugenia Bozzoli, Premio Nacional Magón, Henry Mora Jiménez, Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional, y Rafael González Ballar, Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, formulan coadyuvancia en favor de las solicitudes del señor José Miguel Corrales Bolaños y otros ciudadanos; en concreto, respecto del referéndum ciudadano y su particular naturaleza jurídica, la consulta de constitucionalidad del proyecto de ley de aprobación del TLC a la Sala Constitucional antes de ser sometido a referéndum, la agenda de implementación de los proyectos de ley sobre el TLC y las diversas garantías que, a su juicio, deben quedar claramente establecidas de previo a la realización del referéndum (folios 177-192).
12.- En el procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- SOBRE LA GESTIÓN DE ADICIÓN Y ACLARACIÓN EN RELACIÓN CON LA CONSULTA PRECEPTIVA DE CONSTITUCIONALIDAD: En virtud del principio de irrecurribilidad consagrado en el artículo 103 de la Constitución Política, las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral carecen de recurso alguno y, respecto de la aclaración y adición, esta Magistratura ha advertido que es una diligencia potestativa de quien resuelve o de las partes, pero que resulta procedente únicamente respecto de la parte dispositiva del fallo. Como su nombre lo indica, este tipo de gestiones tienden a aclarar lo oscuro o a adicionar lo omiso. En idéntico sentido lo ha señalado la Sala Constitucional:
“(…) mediante la gestión de adición y aclaración se posibilita que la autoridad jurisdiccional que dictó el fallo aclare algún aspecto oscuro o inteligible [sic] de aquella, o bien, complemente cualquier omisión en que haya incurrido, con el fin de darle cumplimiento efectivo, por esa razón no se le tiene como un recurso sino como una mera gestión, que no tiene el efecto de provocar una variación de la parte dispositiva de la sentencia.” (sentencia n.° 3274-93).
Bajo esta inteligencia, la parte dispositiva del fallo n.º 790-E-2007 es precisa y no requiere de aclaración alguna. No obstante, resulta procedente adicionar un punto que, pese a haber sido definido en los considerandos de esa resolución, no se reflejó en su parte dispositiva y es lo referente a la consulta preceptiva de constitucionalidad.
Cabe, a este respecto, consignar lo indicado en los resultandos quinto y séptimo de la resolución n.° 790-E-2007:
“*5.-* Por resolución de las 15:40 horas del 2 de enero de 2007, este Tribunal, una vez cumplida la prevención formulada mediante resolución de las 9:10 horas del 13 de diciembre de 2006, remitió la gestión al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para que procediera a evaluar el texto del proyecto normativo desde el punto de vista formal y se pronunciara al respecto, luego de haber realizado las consultas obligatorias correspondientes conforme lo dicta el artículo 6 inciso c) de la Ley denominada “Regulación del Referéndum” n.º 8492. En dicha oportunidad el Tribunal precisó que “(…) al pretenderse someter a referéndum la aprobación de un convenio internacional y según lo preceptuado en el inciso b) del artículo 10 de la Constitución Política, dicho trámite comprende la consulta preceptiva de constitucionalidad regulada en los numerales 96 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)” (folio 19).
(…)
7.- En resolución n.° 2007-02159 de las 11:55 del 16 de febrero siguiente, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia dispuso no evacuar la consulta que la Directora de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, instruida expresamente al respecto por el Tribunal Supremo de Elecciones según se detalló en el resultando quinto, formulara ese mismo día. A la sazón, consideró que ese departamento legislativo carecía de competencia para plantear esa consulta, la cual además estimaba prematura. En tal sentido, el considerando tercero de la resolución de la Sala es preciso al señalar “ (…) que el sistema de consultas legislativas a la Sala por su carácter excepcional, debe ser a texto expreso, aparte de que se tuvo la conveniente previsión de que aquellas procedieran una vez el proyecto en cuestión adquiriera una viabilidad jurídica clara, valga decir, cuando se hubiera aprobado en primer debate, superadas otras etapas que pudiéramos llamar por ahora, meramente preparatorias.” (…)”.
Sobre la base de ese marco de antecedentes, en el considerando primero la sentencia n.° 790-E-2007 retoma y resuelve negativamente el pedimento particular del señor Corrales Bolaños, en punto a la consulta preceptiva de constitucionalidad, en los siguientes términos:
“Aparte de la gestión principal, a folios 94-96 del expediente consta que, por memorial presentado el 28 de marzo de 2007 y con base en las razones que ahí se esgrimen, el señor Corrales Bolaños solicita a este Tribunal que le indique al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa que debe enviar el TLC a consulta de la Sala Constitucional. Esta petición deviene improcedente a raíz de lo dispuesto por la propia Sala en la resolución n.º 2007-02159 de las 11:55 horas del 16 de febrero de 2007, precisamente con motivo de la consulta de constitucionalidad que previamente había formulado ese despacho parlamentario, debidamente instruido al efecto por el Tribunal Supremo de Elecciones, conforme se reseña en los resultandos 5 y 7 de la presente resolución. La sentencia de la Sala Constitucional expuso un criterio discrepante en relación con el del Tribunal, en tanto entendió improcedente la consulta preceptiva de constitucionalidad en el marco del trámite preparatorio del referéndum que interesa, por lo que, bajo el entendido de que a la Sala le corresponde interpretar en forma exclusiva y excluyente las disposiciones que regulan su competencia, la solicitud específica que a este respecto hace el señor Corrales Bolaños debe rechazarse ad portas, como en efecto se dispone.” (el subrayado no es del original).
Toda vez que, según se adelantaba, este pronunciamiento específico no quedó expresamente consignado en el “por tanto” de la resolución n.° 790-E-2007, la adición solicitada resulta pertinente sobre este particular y, en consecuencia, se procederá de conformidad.
II.- SOBRE LAS DEMÁS PETICIONES Y ALEGACIONES QUE SE PLANTEAN: Los memoriales presentados con posterioridad al escrito de don José Miguel Corrales y otros, de fecha 13 de abril del 2007, contienen peticiones y alegatos que no pueden técnicamente calificarse como solicitudes de adición y aclaración de la sentencia n.° 790-E-2007, porque cobran sentido a partir de hechos acaecidos luego de adoptada ésta el 12 del mismo mes, momento en que resultaba incierto que el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa tomaran iniciativa en este ámbito. No obstante, por economía procesal, se abordarán en los siguientes considerandos.
Sin embargo, sólo se procederá de esta última manera en lo que atañe a lo planteado por el señor Corrales Bolaños, pero no así respecto de las gestiones provenientes de personas que no son parte del procedimiento, según se detalla en el undécimo resultando de esta resolución, precisamente por ese motivo; personas que, además, no pueden válidamente pretender constituirse en coadyuvantes con posterioridad al dictado de la resolución de fondo de este asunto y en la fase de adición y aclaración de lo ya dispuesto.
Por ello, se rechazan las gestiones de coadyuvancia y los demás escritos que se indican en el resultando undécimo de esta resolución.
III.- SOBRE LA PRETENDIDA SUSPENSIÓN DE LA TRAMITACIÓN LEGISLATIVA DE LA “AGENDA COMPLEMENTARIA”: El señor Corrales Bolaños solicita que este Tribunal exhorte a la Asamblea Legislativa para que, antes de la convocatoria al referéndum pretendido, suspenda también la votación de los proyectos de ley que componen la llamada “agenda complementaria” del TLC.
A pesar de la relación que puedan guardar los citados proyectos de ley con el proyecto de ley de aprobación del TLC, no estando la tramitación legislativa de esos proyectos contemplada en el referéndum que interesa tanto al señor Corrales como al Poder Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa –de acuerdo a lo que, en ambos casos, se ha indicado por los promoventes como texto a consultar–, no existe pretensión de que el soberano avoque también su conocimiento vía consulta popular y, por ende, su convocatoria no tiene efecto alguno respecto de esa tramitación. Se trata de un asunto que, al encontrarse dicha “agenda” fuera del referéndum pretendido, escapa, por tal razón, de la competencia de este Tribunal. En consecuencia, se rechaza la petición formulada.
IV.- RESPECTO DE LA SUPUESTA PREVALENCIA DEL TRÁMITE DE RECOLECCIÓN DE FIRMAS POR SOBRE EL DE LA INICIATIVA CONJUNTA DE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO QUE CONVOCA AL PUEBLO A UN REFERÉNDUM VINCULANTE PARA APROBAR O IMPROBAR EL TLC: A juicio de los señores Corrales Bolaños y Campos Rojas, la solicitud para la recolección de firmas autorizada por este Tribunal en la resolución n.º 790-E-2007 genera una prevalencia en detrimento de la iniciativa conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo para convocar al pueblo costarricense a un referéndum que apruebe o impruebe el proyecto de ley referido al TLC según lo preceptuado en el artículo 13 de la Ley; lo cual implica, en criterio de los promoventes, que la gestión de los citados Poderes de la República debe acumularse a la de la autorización de recolección de firmas y hacerse la convocatoria a referéndum una vez recolectado el 5% de las firmas de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral.
a) Propósito esencial del instituto del referéndum: Siguiendo lo que establece el artículo 105 de la Constitución Política, el artículo 1 de la Ley define su objeto en los siguientes términos: “(…) regular e instrumentar el instituto de la democracia participativa (…) mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitución Política (…)”.
En consecuencia con dicho objeto este Tribunal, en la resolución n.º 790-E-2007 que autorizó la recolección de firmas a los gestores del referéndum ciudadano sobre el TLC, reflexionó sobre los fines de tal instituto en el siguiente sentido:
“(…) gran parte de la discusión legislativa atinente a la inclusión del referéndum en el numeral 105 de la Constitución Política refleja, por parte de los señores Diputados, todo un convencimiento en cuanto a la necesidad de implementar otra forma de impulso a las decisiones trascendentales del país y un control político del Estado, básicamente la fiscalización de la labor parlamentaria, lo que brinda una gran claridad sobre la importancia que tuvo, en aquel momento, la incorporación de mecanismos de participación ciudadana en el texto constitucional. En efecto, el referéndum representó, en el animus de los legisladores, un instrumento amplio para la participación democrática, con un propósito firme cual era hacer decaer el carácter casi monopólico de la intervención gubernamental en todas las decisiones de la sociedad, en aras de dar paso a una democracia más madura (…). La consulta al soberano es, pues, excepcional; a través de una adecuada regulación del instituto, es posible que ocasionalmente se active un saludable y democrático control popular en el ejercicio del poder, para impedir que del seno del Estado constitucional emerjan subrepticiamente falsos poderes soberanos, con el beneficio adicional de propiciar valiosas oportunidades de educación e integración políticas (…).
Dado este significado profundo que la intervención del soberano en referéndum comporta en situaciones como las señaladas, se impone indudablemente una máxima hermenéutica a cuyo tenor la normativa que regula la materia debe ser interpretada a favor de la participación popular, entendida esta última, en términos generales, como aquella actividad ciudadana destinada a la designación de sus gobernantes o miembros de las estructuras que componen las diversas organizaciones políticas mediante el derecho de elegir y ser electo, así como la posibilidad de contribuir y controlar la formación y ejecución de las políticas públicas o decisiones estatales de importancia, plasmadas en un cuerpo legal o en la propia Constitución.
Como corolario de ese principio pro participación, cualquier limitación que pueda contener el ordenamiento respecto de la admisibilidad de las solicitudes tendentes a la convocatoria de un referéndum, debe ser leído y comprendido en forma restrictiva (…)”.
b) Sobre las modalidades de referéndum, los sujetos, los plazos de ley, la convocatoria y la acumulación de consultas en la Ley: La Constitución Política, en su artículo 105, consagra como principio básico de la democracia que la potestad de legislar reside en el pueblo, aclarando que la puede ejercer por delegación en sus representantes electos por medio del sufragio o en forma directa “cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.”.
Tal y como se ha indicado, en nuestro ordenamiento jurídico, pese a ser uno solo el instituto del referéndum –como ejercicio directo de la potestad de legislar por el pueblo-, se contemplan tres modalidades de convocatoria, a saber: l_a de iniciativa ciudadana, la acordada por la Asamblea Legislativa y la dispuesta conjuntamente por el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa. En todas ellas existe una fase de relevancia jurídica, que surge a partir de la convocatoria oficial, una vez cumplidos los requisitos establecidos para cada una de ellas (actos preparatorios), etapa previa a su fase de ejecución o eficacia, que es precisamente la realización efectiva del referéndum. En el caso del referéndum legislativo como actos preparatorios tenemos los contemplados en los incisos a) y b) del artículo 12; en el de iniciativa conjunta Poder Ejecutivo-Legislativo, el señalado por el inciso a) del artículo 13; y en el de iniciativa ciudadana, los prescritos por los artículos 6, 7, 8 y 9 de la Ley. Una vez completados estos requisitos preliminares, se debe cumplir en todos los casos con uno adicional, que opera como condición para que la expectativa adquiera relevancia jurídica:_
En el Legislativo: “Que concurran dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa para la aprobación del acuerdo.“ (artículo 12 inciso c).
En el de iniciativa conjunta Poder Ejecutivo-Legislativo: “La Asamblea, mediante acuerdo aprobado por la mayoría de la totalidad de sus integrantes, decidirá someter o no a referéndum (…)” (artículo 13 inciso b).
En el de iniciativa ciudadana: “Cuando se haya reunido satisfactoriamente un número de firmas equivalente al menos a un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, se tendrá por convocado el referéndum” (artículo 11), una vez verificada su autenticidad por parte del Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 9 in fine).
Si estas condiciones no se cumplen, la expectativa no llega a alcanzar relevancia jurídica ni mucho menos la eficacia buscada con la gestión y tutelada como tal por el ordenamiento jurídico que, como se ha dicho, es precisamente la realización de la consulta, que no será posible. Así vemos cómo, en cada caso, la Ley dispone la misma consecuencia para las gestiones de convocatoria fallidas:
En el caso de la iniciativa legislativa: “Si no se obtiene la votación requerida, el proyecto de acuerdo se archivará.” (artículo 12 inciso c).
Para el supuesto de iniciativa conjunta: “Si la Asamblea Legislativa no aprueba la propuesta de convocatoria a referéndum, se ordenará su archivo.” (artículo 13 inciso d).
Por último, en el de iniciativa ciudadana, no solo se requiere que se llegue a completar la recolección de firmas dentro del plazo establecido sino que, habiéndolo hecho, se logre verificar la autenticidad de las firmas aportadas: “El interesado en la convocatoria a referéndum contará con un plazo hasta de nueve meses para recolectar las firmas a partir de la publicación indicada. De vencerse dicho plazo sin haber recolectado las firmas respectivas, el interesado podrá solicitar ante el Tribunal una prórroga hasta por un mes más. Expirado este plazo adicional, se denegará cualquier petición de prórroga adicional y la gestión se archivará sin más trámite.” (artículo 6 inciso e). El Tribunal “Deberá pronunciarse en torno a la validez de los nombres, las firmas y los números de cédula presentados. De no haberse completado el mínimo de firmas previsto en la Constitución y si algunas firmas no son verificables, el Tribunal solicitará al responsable de la gestión que estas sean aportadas o sustituidas, según corresponda, en un plazo de quince días hábiles. Para tales efectos, se aplicará lo dispuesto para la recolección de firmas. De resultar no verificable el quince por ciento (15%) de las firmas necesarias para convocar a referéndum, el proyecto de ley o la reforma parcial a la Constitución Política quedará invalidado para dicho fin.” (artículo 9 párrafo final).
Cabe ahora analizar los dos planteamientos que hace el licenciado Corrales, en punto a una posible acumulación de consultas y la prelación de la iniciativa ciudadana para convocar a un referéndum sobre la convocatoria conjunta del Poder Ejecutivo-Legislativo, con el mismo fin.
La Ley 8492, en su artículo 10, contempla la acumulación de consultas y expresamente dice: “Cuando se presente más de una solicitud de convocatoria, siempre y cuando se reciban dentro de los plazos establecidos en esta Ley, el TSE podrá acumular las distintas consultas para que se conozcan en un solo acto comicial.”.
Interpretan los gestionantes que esta previsión normativa resulta aplicable al caso que nos ocupa, permitiendo la acumulación del proceso de iniciativa ciudadana por ellos promovido, con el de convocatoria a referéndum presentado conjuntamente por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En este punto resulta necesario acudir a la normativa vigente, y concretamente a la ley de cita dado que la Constitución no lo regula, para dar solución al asunto planteado.
La posibilidad que establece el artículo 10, antes señalado, de que el Tribunal Supremo de Elecciones acumule consultas para que se conozcan en un solo acto comicial se refiere, por una parte, a que se consulte más de un punto o tema en un mismo referéndum, básicamente por economía procesal.
El propio petente en este asunto, Lic. José Miguel Corrales Bolaños, en su condición de Secretario de la Comisión de Asuntos Jurídicos que tramitó el texto legislativo en cuestión, indicaba en lo que interesa:
“Primero algunas observaciones al instituto de la acumulación. En el Derecho Procesal Civil o en el Derecho Procesal, la acumulación de distintas causas es por economía procesal, es decir, no vamos a estar conociendo diez juicios cuando son las mismas partes, cuando son la misma materia, cuando están pretendiendo las mismas cosas.
Entonces, en el Derecho Procesal, este instituto funciona muy bien. Yo creo que en el Derecho Electoral, como es el que nosotros en estos momentos estamos tocando por medio del referéndum debe de existir el instituto de la acumulación, pero no impuesto por nosotros, sino dándole facultad al Tribunal para que juzgue en qué momento se pueden acumular, dando nortes de cómo puede ser la acumulación nada más.
¿Por qué? Porque pudiera ser que en el futuro se decidiera poner a referéndum una materia sumamente delicada que no permita que al elector se le desvíe su atención con otros temas. Si nosotros estamos poniéndolo por ley no le queda al Tribunal más camino que aplicar la Ley, nosotros se la dimos. Pero, si nosotros tenemos confianza en los directores, en este caso a los señores magistrados y les decimos cuando hubiere causas el Tribunal por medio de su Reglamento podrá ordenar la acumulación de distintas clases de referéndum pues eso está bien. Pero no le amaremos (sic) las manos, no sean reglamentistas nosotros mismos y estamos cayendo en el otro extremo.
Ahora lleva toda la razón el señor diputado Malavassi, cuando habla de la prelación, a mí me parece que el término es perfectamente engañoso, lo cita, pero no lo desarrollo, por eso yo diría que deberíamos de corregir la moción en el sentido de que permitamos la acumulación y que el Tribunal sea el que fije los nortes de si conviene o no. Nada más, de acuerdo. Entonces, lo propio sería señora Presidenta invitarlos a votar negativamente la moción y comprometernos en la próxima…agregarla, mismos caminos para llegar a Paraíso, ningún problema.” (acta de la sesión ordinaria n.º 5 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, celebrada el 18 de mayo del 2005).
Llegados a este punto de la exposición, es menester aclarar que la acumulación sólo es viable cuando se trata de consultas populares pendientes que hayan alcanzado la fase de relevancia jurídica, por haberse ya cumplido todos los actos preparatorios.
Esta condición no se satisface en la especie, toda vez que la expectativa del referéndum de iniciativa ciudadana que interesa, no goza aún de relevancia jurídica, en los términos expuestos, dado que se trata de un trámite que aún está en su fase inicial y que, para consolidarse, requiere previamente de la recolección de las firmas necesarias y su verificación por parte de este Tribunal; circunstancias que, al día de hoy, son eventuales e inciertas.
c) Sobre los alegatos esbozados en favor de la precedencia y prevalencia de la recolección de firmas sobre la convocatoria a referéndum realizada por los Poderes Ejecutivo y Legislativo: Las precisiones anteriores permiten identificar y diferenciar, claramente, los requisitos previos que debe cumplir una u otra modalidad de convocatoria a referéndum, así como los sujetos legitimados para plantear una u otra iniciativa y los plazos de ley en que se concreta la convocatoria en uno u otro caso. Es precisamente éste el examen que el Tribunal debe llevar a cabo, de previo a la posibilidad que la Ley le otorga, de acumular consultas.
En este sentido no llevan razón los petentes en cuanto a señalar que la gestión conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo referida implica una nueva solicitud de consulta ya que, de acuerdo con los artículos 105 de la Constitución Política y 13 de la Ley, dicha iniciativa conjunta es una convocatoria. En el mismo sentido no llevan razón los petentes al considerar que cuentan con “derechos ya declarados” a favor de la autorización para la recolección de firmas, por lo que la segunda gestión, en este caso del Ejecutivo y Legislativo, deba esperar a que la primera petición autorizada concrete sus derechos y tenga la oportunidad de dirigirse masivamente al pueblo pidiéndole la firma. Este argumento no es de recibo por carecer de sustento normativo. Téngase presente que la autorización para la recolección de firmas consiste en un acto preparatorio encaminado a concretar la convocatoria futura a un referéndum que, de ninguna manera, puede interpretarse como un derecho de prelación a la luz del artículo 10 de la Ley; mientras que, a contrario sensu, la iniciativa conjunta del Poder Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa ha cumplido los plazos y requisitos de ley, consistiendo en una convocatoria, según lo establecido por el propio texto normativo.
Los solicitantes han fundado también su alegato de prevalencia en el principio romano, compilado en el Código de Justiniano, de Prior in tempore potior jure que, si bien fuera de aplicación inicial al Derecho Civil y, posteriormente, a su rama registral, es lo cierto que se ha ampliado a todo el Derecho. Sin embargo, es importante señalar que dicho principio no significa primero en tiempo primero en derecho sino Primero en el tiempo, mejor en el Derecho. Así, en el caso de una controversia entre partes que alegan iguales derechos sobre una cosa, siendo la hipoteca el ejemplo clásico, el principio indica que tiene la preferencia en el derecho la parte que la haya constituido primero. El anterior principio, en adición, debe armonizarse con el principio romano recogido en el Digesto Privilegia non ex tempore aestimantur, sed ex causa que, en su traducción al español, significa Los privilegios no se aprecian según la fecha, sino según la causa.
Lo anterior permite comprender que no cabe la aplicación automática de aquel principio, ni siquiera en el Derecho Civil ni particularmente en la presente gestión, en donde no estamos en presencia de iguales derechos sino ante la presencia, por un lado, de una mera expectativa (ubicada dentro de la etapa preparatoria que se concretaría, eventualmente, en una situación jurídicamente relevante para efectos de su tutela en aras de la realización efectiva de un referéndum, reiteramos, al momento en que se haya reunido satisfactoriamente el número de firmas, por parte del sujeto legitimado que lo puede convocar: al menos un 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, y una vez verificada su autenticidad), y una convocatoria de iniciativa conjunta entre los poderes Ejecutivo y Legislativo ya consolidada, por haberse cumplido la condición de relevancia establecida, tal y como lo especifica la Ley en su artículo 13.
Este aspecto ya había sido señalado por el Tribunal en la resolución interlocutoria de las 7:25 horas del 19 de febrero de 2007 que, en lo que interesa, apuntó:
“(…) que, solo en caso de resultar admisible y de reunirse las firmas legalmente requeridas, produciría la activación formal del instituto del referéndum, por intermedio de su convocatoria oficial (…)” (vid folios 38 y 140).
De otra parte, los interesados también plantean que la autorización de recolección de firmas representa el pleno ejercicio del gobierno participativo del cual dimanan los principios de libre y suficiente debate a través de la deliberación popular; que dicho trámite ampara la garantía efectiva de libertad de que debe gozar el elector frente al poder (al cual denominan “principio de libertad del elector”) y que el referéndum directo gestionado por los ciudadanos exige la acción directa de unos ciudadanos sobre otros para los efectos de la discusión y el convencimiento. Al efecto conviene advertir que tales bondades y garantías no son ajenas a los otros dos tipos de convocatoria a referéndum, habida cuenta que, si bien estos últimos constituyen vías más expeditas para concretar la convocatoria de ese instituto, es lo cierto que la convocatoria como tal, a la luz del principio de publicidad del texto sometido a referéndum, permite la realización de campañas a favor o en contra del texto que se desea consultar en referéndum, la difusión de encuestas, con las restricciones de ley y, por ende, un enriquecedor y necesario debate en torno al tema, en la búsqueda de un fortalecimiento de la participación ciudadana. No podemos obviar el hecho de que lo esencial en los institutos de democracia participativa, como el referéndum, es el ejercicio del poder de legislar en forma directa por el pueblo, independientemente de cual sea el instrumento que propicie la avocación ciudadana. El protagonista es el pueblo y el escenario el territorio nacional, mediante el ejercicio del sufragio –su poder soberano– en las urnas.
De igual forma se plantea que, a diferencia de la convocatoria conjunta Ejecutivo-Legislativo, la validez del referéndum ciudadano no puede depender de ninguna decisión de fondo de esos dos poderes, diferencia que le otorga a dicho referéndum una especialidad que imposibilita que pueda ser “subsumido” por los otros dos tipos de referéndum. Esta tesis no es de recibo jurídico, pues de la normativa vigente no se puede deducir que el instituto del referéndum comporte derechos de prelación o diferencia de grado en cuanto a alguna de sus tres modalidades de convocatoria.
Finalmente, acerca del argumento de los gestionantes referido a las eventuales intenciones del Poder Ejecutivo, al activar la modalidad de referéndum Ejecutivo, no corresponde a este Tribunal examinar actuaciones propias de dos poderes de la República, cuya iniciativa concreta la convocatoria a referéndum de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 105 de la Constitución Política y 13 de la Ley, y es que, precisamente, el fin último del referéndum, según lo recoge el artículo 105 constitucional, es la potestad del pueblo de legislar, en este caso, por intermedio de este instituto de democracia participativa.
La anterior precisión, en todo caso, nos obliga a destacar que no es la posición de este Tribunal el hacer nugatorio un derecho sobre la base de argumentos jurídicos literalistas o dogmáticos, tal y como queda evidenciado en su resolución nº 790-E-2007, en donde otorgó razón a los petentes al resolver que toda limitación de la normativa jurídica debe ser interpretada restrictivamente a favor de la participación popular, “(…) entendida ésta última, en términos generales, como aquella actividad ciudadana destinada a la designación de sus gobernantes o miembros de las estructuras que componen las diversas organizaciones políticas mediante el derecho de elegir y ser electo, así como la posibilidad de contribuir y controlar la formación y ejecución de las políticas públicas o decisiones estatales de importancia, plasmadas en un cuerpo legal o en la propia constitución.” .
Es en este sentido que este Tribunal, en aplicación del ordenamiento jurídico que regula el instituto del referéndum, así como del fin último que este persigue, se pronuncia nuevamente a favor del principio pro participación y, sobre la base del mismo principio, se encuentra impelido a dar curso a la convocatoria conjunta de los poderes Ejecutivo y Legislativo, en el tanto ésta se ha concretado, mientras que la autorización de recolección de firmas es una etapa preparatoria que no constituye aún, desde el punto de vista jurídico, una convocatoria. Por el contrario y de acuerdo con lo expuesto al inicio de este considerando, constituye una mera expectativa (que adquiriría relevancia jurídica para los efectos de realización efectiva de un referéndum, solo al cumplirse la condición prevista por la normativa vigente, sea, la recolección del porcentaje de firmas exigido y la verificación de su autenticidad por parte del Tribunal Supremo de Elecciones).
No escapa a este Tribunal la importancia que los petentes le otorgan a la iniciativa para que pueda convocarse a un referéndum ciudadano, pero, no habiendo distinguido ni el constituyente ni el legislador prelación alguna de esta modalidad frente a las otras dos formas de convocatoria, como ya se adelantó, es lo propio entender que cualquiera de ellas que produzca esa convocatoria está satisfaciendo el fin y propósito perseguidos, que es la expresión de la voluntad popular en las urnas, el día del referéndum.
V.- SOBRE LA ALEGADA IMPROCEDENCIA DEL REFERENDUM CONVOCADO CONJUNTAMENTE POR EL PODER EJECUTIVO Y LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR HABERSE ACORDADO EN SESIONES EXTRAORDINARIAS: El señor Corrales Bolaños, en memorial presentado el 25 de abril y suscrito conjuntamente por el señor Campos Rojas y la señora Fernández Amón, indica que la Ley prescribe que la convocatoria a referéndum por iniciativa conjunta de los Poderes Ejecutivo y Legislativo debe aprobarse necesariamente en el período de sesiones ordinarias de la Asamblea. Al haberse irrespetado este requisito legal, lo dispuesto por esos poderes sería absolutamente nulo y, en consecuencia, solicitan que el referéndum ejecutivo sea rechazado de plano por el Tribunal Supremo de Elecciones.
En su resolución n.° 790-E-2007, ya este Tribunal precisaba que la eventual trasgresión a las limitaciones temporales que establece la Constitución respecto de la celebración de un referéndum, constituye un obstáculo de admisibilidad que el Tribunal debe hacer valer. Por tal motivo ahora se entiende que este último goza de competencia para entrar a valorar el alegato que se plantea sobre el particular.
De acuerdo con la Constitución Política, la Asamblea Legislativa sesionará ordinariamente, dentro una legislatura en particular, en dos períodos: del 1° de mayo al 31 de julio y del 1° de setiembre al 30 de noviembre. Fuera de esos lapsos, sólo sesionará extraordinariamente cuando la convoque el Poder Ejecutivo y únicamente para conocer de las materias que interesen a este último (art. 116 y 118).
Es precisamente por ello que el artículo 12 de la Ley, al regular el trámite de una convocatoria a referéndum que sugiera uno o más diputados, estipula que la propuesta será, necesariamente, presentada en el período de sesiones ordinarias.
Ahora bien, el numeral decimotercero de la Ley se ocupa de reglar la convocatoria a referéndum por iniciativa conjunta del Poder Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa. Su inciso a) establece que la propuesta del Ejecutivo tendrá la forma de decreto y contendrá adjunto el texto del proyecto de ley que se desea someter a consulta popular. El inciso b), por su parte, reza así: “Una vez recibida por la Asamblea Legislativa, seguirá el trámite previsto en el artículo anterior relativo al procedimiento para la convocatoria a referéndum por iniciativa de la Asamblea Legislativa. La Asamblea, mediante acuerdo aprobado por la mayoría de la totalidad de sus integrantes, decidirá someter o no a referéndum para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución” (el subrayado no corresponde al original).
Una lectura simplista de dichas disposiciones, que sólo atienda a criterios literalistas, lleva a interpretar que el reenvío que hace el referido artículo 13 respecto del numeral 12 de la Ley, incluye la citada limitación temporal.
Sin embargo, ya se indicaba en la sentencia n.° 790-E-2007 que “(…) el correcto discernimiento del alcance de las normas electorales debe estar guiado, por encima de consideraciones literalistas, por un criterio lógico, sistemático y finalista, lo cual comporta una triple consecuencia: “se ha de rechazar cualquier entendimiento de los preceptos que conduzca a resultados absurdos; por otra parte, el sentido de la norma debe dilucidarse sin aislar a la norma en su contexto normativo y, además, prefiriendo aquella lectura que mejor garantice el fin público a que se dirige. Tratándose de normas constitucionales, debe asimismo comprendérseles en armonía con los valores y principios que resultan del Derecho de la Constitución” (resolución n.° 0591-E-2002 de las 9:35 horas del 19 de abril del 2002). En una ocasión posterior se insistía: “(…) la interpretación del ordenamiento jurídico busca desentrañar el sentido y alcance de las normas en la forma que mejor garantice el fin público a que se dirigen; orientación finalista que debe prevalecer sobre criterios literalistas en la búsqueda de la ratio legis” (n.° 1104-1-E-2002 de las 8:15 horas del 19 de junio del 2002). (…)”.
La aplicación a la especie de esos parámetros hermenéuticos conduce, sin mayor forzamiento, a que el operador jurídico deba reconocer el citado reenvío y aplicarlo, salvo en el punto específico de la comentada limitación temporal. En efecto: el texto legal ha de interpretarse a la luz de la Constitución, no a la inversa, y sin perder de vista el contexto en que se inserta y el fin público a que se dirige. La Constitución estipula que, en sesiones extraordinarias, la Asamblea Legislativa sólo podrá conocer aquellos asuntos para los cuales sea convocada por el Poder Ejecutivo; de ahí la improcedencia de debatir y pronunciarse durante ellas respecto de un referéndum que sea de iniciativa exclusiva de los diputados. En cambio, cuando tal iniciativa provenga inicialmente del Poder Ejecutivo, no existe obstáculo constitucional para conocerla en el seno parlamentario, puesto que es justamente un asunto de interés del Ejecutivo.
En tal virtud, resulta improcedente rechazar de plano lo acordado en punto al referéndum por la Asamblea Legislativa, a solicitud del Poder Ejecutivo.
VI.- SOBRE EL PLAN DE RECOLECCIÓN DE FIRMAS PRESENTADO PARA SU APROBACIÓN POR PARTE DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES: Ya ha quedado establecido que el trámite activado por el señor Corrales Bolaños no obliga a rechazar de plano la convocatoria a referéndum dispuesta por la Asamblea Legislativa, a iniciativa del Poder Ejecutivo, y que la solicitud aprobada para la recolección de firmas no enerva esa convocatoria por parte de la Asamblea ni obliga a retrasar o posponer la celebración de la consulta popular.
Por tal motivo, esa recolección de firmas resulta ahora un trámite preliminar prescindible, toda vez que la expectativa esencial del señor Corrales y de los ciudadanos que se presentan con él, es que el pueblo –y no la Asamblea Legislativa– sea quien decida en última instancia el futuro del proyecto de ley de aprobación del TLC. Siendo esa aspiración plenamente satisfecha con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa, la convocatoria acordada por éstos satisface el deseo de aquél y, a estas alturas, la recolección de firmas, por más que pueda tener significado político, ha perdido todo interés jurídico.
No está demás indicar, adicionalmente, que seguir adelante con ese trámite no sólo representa un esfuerzo para los gestores del referéndum, sino también para este Tribunal y sus funcionarios, lo que impactaría las finanzas institucionales desde varios ángulos, dadas las actividades requeridas (impresión de formularios y revisión de firmas, sólo para citar dos de ellas). Sobre la base del imperativo de utilizar racionalmente los recursos públicos, resultan improcedentes erogaciones a cargo del erario –que al fin y al cabo se sustentan en los tributos de los contribuyentes– destinadas a hacer posible actividades jurídicamente irrelevantes. En ese sentido, cobra relevancia lo establecido en el artículo 3 inciso a) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.º 8131 del 18 de setiembre de 2001), que compele a que “la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia”. Una administración responsable de esos recursos aconseja, más bien, aprovecharlos para reforzar áreas prioritarias en la organización de la consulta popular, como lo es, por ejemplo, la adecuada difusión entre la ciudadanía del proyecto a consultarle.
Por tal razón, no ha lugar a la aprobación del plan de recolección de firmas que ha sido incorporado a los autos.
POR TANTO
Se adiciona la resolución n.° 790-E-2007 para que, en su parte dispositiva, se consigne expresamente la improcedencia de que este Tribunal gestione, directamente o a través del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, una consulta preceptiva de constitucionalidad. Se rechazan las gestiones de coadyuvancia y los demás escritos presentados por personas ajenas al procedimiento. Sobre las peticiones adicionales y complementarias que formula el señor Corrales Bolaños y el grupo de ciudadanos que le acompañan, se resuelve: 1) No ha lugar a la petición de exhortar a la Asamblea Legislativa para que suspenda la votación de los proyectos de ley que componen la llamada “agenda complementaria”. 2) No ha lugar a la solicitud de rechazar de plano la convocatoria dispuesta por la Asamblea Legislativa a propuesta del Poder Ejecutivo o de darle prevalencia al trámite que interesa al señor Corrales respecto de esa convocatoria. 3) No ha lugar a aprobar el plan de recolección de firmas autorizado por el fallo n.° 790-E-2007. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Zetty Bou Valverde
Exp. 1024-Z-2006
Gestión presentada por el señor José Miguel Corrales Bolaños y otros tendente a que este Tribunal autorice recolección de firmas necesarias para convocar a un referéndum vinculante mediante el cual los ciudadanos aprueben o imprueben el “Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica – Estados Unidos” (TLC).
