San José, 9 de octubre de 2006.
S.G. 05-07-0883-06
Señoras Diputadas
Señores Diputados
Comisión Permanente de Asuntos Económicos
Asamblea Legislativa
Su Despacho
CONSULTA SOBRE PROYECTO “LEY REGULADORA DEL MERCADO DE SEGUROS”.
EXPEDIENTE No. 16.305
Estimadas señoras:
Estimados señores:
Mediante oficio ECO-240-2006, de fecha 12 de setiembre del 2006 y recibido por la vía del correo electrónico en nuestras oficinas el día 13 de setiembre de 2006, fuimos notificados de la solicitud que nos realizara la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa, para referirnos al proyecto “Ley Reguladora del Mercado de Seguros”, bajo el expediente No. 16.305.
La Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), como organización sindical, ha mantenido siempre una presencia importante en todo lo relacionado con la vida política nacional y, en especial, con todo aquello que pudiese en nuestro criterio afectar la paz social, la justa distribución de la riqueza, la institucionalidad democrática y el bien común.
Es por lo anterior que la ANEP agradece a las señoras diputadas y a los señores diputados de la Comisión de Asuntos Económicos, la oportunidad de referirnos a un proyecto de ley que, en el fondo, lo que pretende es la apertura del monopolio social de los seguros comerciales y solidarios en nuestro país; situación con la cual no podemos estar de acuerdo y desde ya queremos manifestar nuestra rotunda oposición al proyecto de ley que se nos consulta.
Asimismo, queremos aprovechar la oportunidad para solicitar que se nos convoque a comparecer en el seno de tan importante comisión, pues tenemos un interés legítimo y directo dentro de la actividad aseguradora en el país; toda vez que desde enero del año en curso la ANEP creó su seccional ANEP-INS y se instaló como una organización sindical interna de los trabajadores y de las trabajadoras del Instituto Nacional de Seguros (INS).
No podemos empezar con un análisis por el fondo del proyecto de ley consultado, sino esgrimimos nuestro criterio sobre la importancia que tiene para nuestro país el Monopolio Social de los Seguros Comerciales y Solidarios, situación que a continuación detallamos.
Como lo hemos dicho, el Monopolio de Seguros en nuestro país no es un monopolio más dentro de una mercado financiero. Estamos hablando de una actividad que como monopolio del Estado Costarricense y administrado por el Instituto Nacional de Seguros desde 1924, es un Monopolio Social de Seguros Comerciales y Solidarios, por ello estamos convencidos que con la apertura de este Monopolio Social, los costarricenses perdemos mucho, pero lo que más se pierde es precisamente la razón social de ser de la actividad de los seguros en Costa Rica.
Nuestro criterio se encuentra fundamentado en la génesis de creación de la Ley del Monopolio Social de los Seguros, Ley 12 del 30 de octubre de 1924, cuyos objetivos de creación estipulados por don Ricardo Jiménez y don Tomas Soley fueron los siguientes:
a. Evitar la fuga de capitales que las compañías privadas estaban realizando en el ejercicio de la actividad aseguradora.
b. Modificar la condición prevaleciente que favorecía los monopolios de hecho en beneficio exclusivo de pocas y poderosas entidades, que escapan del control de la libre competencia y convertirlo en monopolio de derecho.
c. Constituir el Monopolio de Derecho como un servicio social, además de fuente de ingresos para el Estado.
d. Propiciar una actividad que, sin el patrocinio del Estado, difícilmente alcanzaría un ensanchamiento y popularización de sus servicios, puesto que debe privar por encima del interés mercantil, el interés social.
e. Introducir el moderno concepto de seguro: Previsión Social; pues el ejercicio mercantil de la actividad selecciona únicamente la parte lucrativa de los riesgos, mientras que para el Estado es prioritario los seguros de mayor utilidad social, como los originados de riesgos del trabajo y jubilaciones o pensiones vitalicias.
Estos cinco principios son la base sobre la que se fundamentan los más de ochenta años que tiene de existencia el Monopolio Social de los Seguros Comerciales y Solidarios, que tanto ayer como hoy son criterios de actualidad, y no responden a una época determinada, como lo quiere hacer ver la exposición de motivos del proyecto de ley que se nos consulta. Recogemos las palabras de uno de los gestores del Monopolio Social de los Seguros, don Tomas Soley Güell, quien en la exposición de motivos dijo lo siguiente:
“El seguro es un problema de solidaridad humana. Su monopolio por el Estado equivale a la asociación mutualista de la población del país, realizando el propósito de prevención por medio de la solidaridad de los habitantes.”
De lo anterior, podemos obtener una visión resumida de lo que conlleva el actual modelo de mercado de seguros que se tiene en nuestro país, de su impacto y vigencia actual y futura, de ahí la importancia de mantener el actual modelo y no rendirnos ante la apertura de los mercados y la ley de la competencia salvaje que impulsa a las economías globales hacia una deshumanización y desolidarización, que atenta contra el bien común, y por supuesto contra los principios de equidad y justicia distributiva que deben fundamentan la actividad aseguradora en Costa Rica.
Además queremos ahondar aún más en el carácter social de Monopolio Social de los Seguros comerciales y solidarios, aportando un análisis sobre su impacto desde su creación hasta la fecha, en los siguientes párrafos.
CARÁCTER SOCIAL DEL MONOPOLIO DE SEGUROS
Reiterando lo ya conocido, la década de 1920 en Costa Rica fue una década de emergencia de nuevos sectores sociales en la escena política. La ideología dominante en materia de política estatal seguía los dogmas del liberalismo económico; la acción estatal se reducía a un simple asistencialismo. A pesar de ello, ese Estado liberal fue capaz de repensarse socialmente y ver en el monopolio de seguros un instrumento de desarrollo económico y de desarrollo social.
Desde la Doctrina Social de la Iglesia, la lucha política del sacerdote y político, don Jorge Volio Jiménez, por proponerle a la Costa Rica rural y patriarcal un seguro de accidentes de trabajo con carácter universalista, que no se concentrara únicamente en dar protección a los artesanos y obreros de las ciudades, sino que incluyera a los obreros agrícolas y campesinos; fue la base para que políticos visionarios, contra los intereses de la consabida élite comercial y los terratenientes de la época, comprendieran que era posible el desarrollo de un monopolio de seguros con carácter social.
Recordemos como en 1924, el Secretario de Hacienda, don Tomás Soley Güell, en su crítica a los economistas liberales y a quienes se oponían al monopolio de seguros, destacó dos elementos que aún hoy en día tienen gran vigencia.
- El seguro dentro de una sociedad que se quiere equitativa tiene una función social:
“Los economistas clásicos tienen este aforismo: “El Estado no debe hacer lo que la industria privada puede realizar”. Pero, la industria privada no puede realizar la función social del seguro, sino sólo la función mercantil”
- El monopolio de seguros es la única organización económica que permite desarrollar la función social del seguro:
“Las compañías privadas no pueden dar el servicio en la forma que señala el concepto moderno del seguro, que es concepto de previsión social, en toda la amplitud que exige la justicia y el bien de la comunidad. El seguro privado selecciona la parte lucrativa de los riesgos; el Estado, en cambio, hace derivar los seguros lucrativos, a modo de compensación, sobre otros seguros de mayor utilidad social, como los originados de los accidentes de trabajo y de las jubilaciones y pensiones vitalicias”
Estas citas de Tomás Soley Güell nos muestran lo siguiente: es posible un tratamiento solidario de los seguros como mecanismo de política social.
EL MONOPOLIO DE SEGUROS Y LA SEGURIDAD SOCIAL
Si el monopolio de seguros ha sido instrumento para el desarrollo de una política social, hablando en términos de rentabilidad social, ¿sería conveniente la ruptura del monopolio de seguros?
Nuestro criterio es que no, pues el Estado costarricense como Estado en la actualidad no puede garantizar efectivamente la prestación eficaz de los servicios sociales que actualmente presta el Monopolio de Seguros. Bajo las actuales condiciones de política económica y de gestión pública, no se garantizan las condiciones para que el Estado delegue, en algunas de sus instituciones, los servicios que dejaría de prestar el INS en un contexto de apertura.
¿Por qué decimos que el monopolio social de seguros como organización económica en estos momentos es preferible a cualquier forma de apertura?
Una primera aproximación señala que la estructura del Monopolio de Seguros es una estructura que da sentido social a los seguros comerciales, a partir del principio de subsidiariedad cruzada entre los seguros comerciales y los seguros sociales.
La actual plataforma técnica del INS se estructura a partir de tres ejes. El peso específico, medido por el ingreso por primas directas, lo llevan los Seguros Generales Comerciales, los cuales representan, aproximadamente, más del 60% de los ingresos institucionales de primas directas. Veamos:
- Seguros Generales (61%): Automóviles Voluntario, Seguros Patrimoniales; Seguros Diversos y Marítimo; Agropecuario.
- Seguros Personales (11%): Vida; Accidentes y Salud.
- Seguros Solidarios (28%): Riesgos del Trabajo; SOA.
De manera similar, la plataforma de seguridad social que se construye a partir de la estructura técnica, es la siguiente:
- Servicios Médicos de INS-Salud: Riesgos del Trabajo y SOA.
- Benemérito Cuerpo de Bomberos.
- Seguro de Cosechas.
- Préstamos para Vivienda.
- Aportes al Gobierno Central.
Para dar una imagen de la capacidad social del monopolio de seguro, veamos que el Régimen de Riesgos del Trabajo tuvo pérdidas en estos últimos años. A pesar de ello, a pesar de las pérdidas, en ningún momento la institución dejó de invertir en materia de protección al trabajador, ni se redujeron los beneficios, ni disminuyeron las coberturas significativamente; por el contrario, se sacrificaron reservas y la inversión social aumentó.
En un régimen privado y lucrativo de seguros como el que se pretende imponer, la primera medida sería el peligroso aumento tarifario hasta alcanzar el punto de equilibrio con paralización de toda inversión; y si esto no da resultado, la siguiente medida sería la mercantilización del seguro por medio del endurecimiento de las condiciones de la póliza, y si es del caso, recurriendo a una flexibilización de la ley.
Por supuesto, estos ajustes “técnicos”, y eso es lo que no se dice, se justificarían sin hacer mención alguna a los miles de asalariados que serían las víctimas de una filosofía del seguro que únicamente toma en cuenta el aspecto mercantil de la actividad aseguradora.
Esta plataforma social administrada por el INS ha sido ampliada tanto en extensión como en profundidad a lo largo del tiempo. La siguiente imagen ilustra lo anterior
En 1974, el INS dio al Estado las siguientes contribuciones: aportes por utilidad del monopolio, Benemérito Cuerpo Bomberos, cuotas a los organismos internacionales, impuesto territorial, impuesto sobre la renta, impuesto sobre emisión de cheques, impuesto sobre intereses, impuestos municipales, y subvenciones a varias entidades de utilidad pública. En el año 2002 y 2003, esas contribuciones incluían aportes: al Fideicomiso Agropecuario, Cuerpo de Bomberos, a la Comisión Nacional de Emergencia (Ley 7914), OVSICORI, impuesto de Renta, impuesto de Venta, patente municipal y bienes inmuebles, cuota organismos internacionales (Ley 3418), Consejo de Seguridad Vial (Ley 6324), Pensiones Complementarias (Ley 7732), Cuota patronal al INA (Ley 6868), Cuota Patronal Asignaciones Familiares (Ley 5662), Cuota IMAS (Ley 6443), Cuota a la CCSS por Enfermedad, Maternidad e Invalidez, Vejez y Muerte, Cuota Patronal Banco Popular (Ley 5435), Ley de Protección del Trabajador (Ley 7983), SUPEN, Patronal CCSS (LEY 7983), desembolsos varios (a educación, cultura, deporte a campañas de salud, etc.)
Como se aprecia, el Estado ha recargado al INS, como institución superavitaria, de leyes que implican aportes financieros diversos. Precisamente, el llamado “fortalecimiento” del INS propuesto en el proyecto consultado implica desmantelar al INS de todas esas leyes que lo obligan a contribuciones sociales particulares.
En otras palabras, el “fortalecimiento” del INS implica la pérdida de herramientas de la política del Estado para responder a las necesidades sociales: un INS “fortalecido”, funcionando en un mercado abierto como empresa, no podrá aportar sustancialmente a Pensiones Complementarias, ni al Fideicomiso Agropecuario, ni al Consejo de Seguridad Vial, ni podrá realizar aportes a diversas entidades gubernamentales.
Siguiendo con el ejemplo: ¿Por qué el régimen del Riesgos del Trabajo experimentó resultados financieros deficitarios en el período del 2001-2003? La respuesta es casi inmediata: porque el Estado obligó al INS, por medio de la Ley de Pensiones Complementarias, a trasladar el 33% de las primas del seguro de riesgos del trabajo para financiar el aporte del sector patronal al sistema obligatorio de pensiones.
Por supuesto, la única solución para estabilizar financieramente el régimen sin disminuir inversión social es el aumento de tarifas: eso es lo que no le gusta a los empresarios de algunas cámaras empresariales que desde hace años vienen promoviendo e impulsando la apertura del mercado de seguros.
Nadie niega que internamente podrían existir problemas de gestión administrativa que impiden una gestión más eficiente y eficaz de la Institución; sin embargo, esos son problemas subsanables dentro de la discusión general que es la privatización de la plataforma social del INS; privatización que, en un caso como el Riesgos del Trabajo, ha sido impulsada directamente por el Estado al obligar al INS a realizar aportes más allá de sus posibilidades técnicas y a no cancelar los adeudos que le corresponde.
Una imagen para reforzar adecuadamente nuestro punto de vista acerca del carácter social de Riesgos del Trabajo: el Estado obligó por ley al INS, en septiembre del 2001, a pagar a los trabajadores de las plantas bananeras, especialmente a aquellos que trabajaban para la empresa Standard Fruit, afectados por el agroquímico nematicida Nemagón.
Esta decisión del Estado mediante el cual el INS ha desembolsado 1.300 millones de colones, por supuesto, afectó las finanzas del régimen. Y sin embargo, el INS honró la obligación. ¿Qué sucederá cuando en el futuro surja situación similar?, ¿A qué institución recurrirá el Estado para solventar necesidades sociales similares?
Para terminar el ejemplo: cuantitativamente, el INS aportó al Estado ¢35.133.912.463,00 en el 2002, y en el año 2003, ¢38.076.861.938,00. De acuerdo con esto y en un escenario aperturista, la pregunta que tendríamos que hacernos como sociedad es la siguiente:
¿Qué mecanismos complementarios deberá impulsar el Estado para compensar la eventual disminución de ingresos que se experimentaría con la apertura? La respuesta sería incierta: la política social tendría muy pocos grados de libertad para proponer medidas de “reingeniería” social que compensasen lo que dejaría de percibir por la ruptura del monopolio de seguros.
¿A qué institución del Estado se le va a pedir que genere un superávit de 40 mil millones de colones para que no se desmejore el aporte del Estado a la seguridad social?. ¿A qué sectores sociales se les estaría aumentando los impuestos para reponer esos 40 mil millones de colones que aportaba el monopolio de seguros a la seguridad social?
SEGUROS SOCIALES OBLIGATORIOS Y LA PÉRDIDA DEL CONCEPTO DE SOLIDARIDAD EN EL SEGURO DE RIESGOS DEL TRABAJO
En nuestro criterio el proyecto de ley que se nos consulta esta íntimamente ligado y es producto de la aplicación y “ negociación” del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, situación que comentaremos en profundidad más adelante, pero que en este aparte queremos recoger con especial mención por lo siguiente:
Los negociadores nacionales en diferentes medios afirmaron que “Costa Rica no está obligado a modificar su regulación en los seguros de Riesgos del Trabajo o Vehículos. Tan solo debe modificarla en lo que respecta al monopolio en la oferta de estos servicios”, sin embargo, el texto del tratado dice lo siguiente “Costa Rica no está obligado a modificar su regulación del seguro obligatorio de vehículos y de seguros contra riesgos de trabajo, siempre que dicha regulación sea consistente con las obligaciones asumidas en este Acuerdo, incluyendo este Anexo.”.
La inquietud que nos surge tiene que ver con el inevitable desmantelamiento del sistema de seguridad social nacional que este proyecto y el tratado encubren.
- ¿Qué tan consistente con este proyecto de ley y el mismo Tratado de Libre Comercio es el actual Régimen de Riesgos del Trabajo que se caracteriza por ser al costo, sin tope de prestaciones para los accidentados; y donde todos los trabajadores, absolutamente todos, sin excepción, incluyendo a los No Asegurados, son atendidos?
- ¿Estarán todos los demás países firmantes dispuestos a asumir un Régimen de Riesgos del Trabajo universal y solidario similar al nacional; ó, por el contrario, Costa Rica debe desmantelar su Régimen para hacerlo competitivo, selectivo, y mercantil; y así librarse de una denuncia por “trato discriminatorio”?
Nuestro criterio es que, los Riesgos del Trabajo es un régimen social obligatorio, universal, y solidario de protección al trabajador y a sus dependientes, que no fue diseñado para una efectiva competencia, ni para que las empresas aseguradoras obtengan lucro, ni para que los patronos sean beneficiados con rebajas en las primas.
La única manera de hacer compatible el Régimen Social de Riesgos del Trabajo con un Tratado Comercial como el TLC, sería mediante una modificación del Código de Trabajo, especialmente del Título IV, que sustituya los principios de solidaridad del Régimen por cláusulas mercantiles y socialmente injustas como las siguientes:
- Instauración de topes arbitrarios en los montos de cobertura
- Mayor selectividad en las condiciones de aseguramiento de los riesgos laborales
- Incorporación de márgenes de utilidad para las aseguradoras
- Otorgamiento de prestaciones solamente a los asegurados que tengan sus cotizaciones al día
- Endurecimiento de las condiciones para el pago de reclamos y trámite de reaperturas
- Cálculo de los montos de indemnización en función del monto efectivamente pagado
Al renunciar a la posibilidad de los subsidios cruzados propios del monopolio, y admitir el principio de selectividad como ordenador del mercado en apertura, la inversión en materia social adquiere rasgos regresivos: sólo se asegura aquellos riesgos “buenos”, es decir, aquellos riesgos que generen expectativas de ganancias y sean de baja siniestralidad; y en ese movimiento, el mercado aperturista estaría verificando que quien se asegure, sea sólo quien pueda pagar.
No cabe duda de que todas estas condiciones serían exigidas en el 2011 por parte de las aseguradoras extranjeras; y por supuesto, contarían con el apoyo entusiasta de algunos grandes empresarios que verían satisfechas sus ansias de lucro desmedido.
SEGUROS TRANSFRONTERIZOS Y LA ESTRATEGIA DE DESFINANCIAMIENTO DEL CUERPO DE BOMBEROS
Es de principal importancia el tema de los seguros transfronterizos que tímidamente se tocan en el proyecto, en el artículo número 29 bajo el título de “Riesgos asegurables en el extranjero”, y en donde además se menciona el tema de la retención del 4% del primaje del negocio transfronterizo de seguros, para girarlo al Fondo del Cuerpo de Bomberos, sin dejar de lado el estrecho ligamen que tiene este artículo con lo que se indica en el Tratado de Libre Comercio en cuanto al Comercio Transfronterizo. Sobre estos asuntos nos queremos referir a continuación:
El INS privatizó su cartera de seguros desde el año 1996. Un primer efecto de la ruptura del monopolio de seguros sería una reducción del porcentaje de ingresos por primas que percibiría la Institución, pues aquí entra un eje fundamental y que debe ser de amplia discusión en torno a este proyecto y es el asunto de la “Cartera de Seguros”.
Como base fundamental del negocio de venta de seguros está su fuerza de venta, lo que en el INS se conoce como los Agentes de Seguros, que como dijimos fueron privatizados en el año 1996. Desde ese momento la fidelidad de cartera de seguros de este cuerpo de ventas se ha visto disminuida principalmente por una mala estrategia de relaciones laborales por parte de las diferentes administraciones del INS y, por supuesto, por la decisión de que los mismos no fueran más parte de la planilla de la Institución.
Y es que cuando hablamos de fidelidad cartera nos referimos a que si se da la apertura del mercado de seguros, ¿de quién son los contratos de seguros que en este momento se administran bajo el monopolio de seguros? ¿son del INS?, ó ¿son de las comercializadoras o agentes de seguros?; ¿deberán bajo las nuevas condiciones del mercado las comercializadoras y los agentes de seguros devolver las carteras que administran al INS (es decir todas pasan bajo el código 034, que es el agente INS), ó se las dejaran y con ello tener la posibilidad de negociar los actuales contratos que se formaron y se concretaron bajo la estructura del INS y el Monopolio de Seguros, con casas o extranjeras o mejor aún con el mejor postor?.
Esto es un asunto de primordial importancia y que definitivamente este proyecto de ley no toca ni por asomo. Están en juego miles de millones de colones en primas que se podrían ir para el extranjero y cuyas divisas no podríamos recuperar como país.
Es porque la forma en cómo se plantea este proyecto, reduce el papel del INS a mera empresa tramitadora de seguros; y además potencia la transnacionalización de la cartera de seguros nacionales. Veamos al menos tres posibles efectos.
1. La transnacionalización del mercado y el Comercio Transfronterizo: Si el comercio transfronterizo comenzase a partir de la entrada en vigor del TLC y la Superintendencia de Seguros a partir del año 2007, ¿Quién fiscalizará el mercado de seguros en ese lapso?. Una posibilidad real es que las grandes empresas transnacionales del seguro se llevan las mejores carteras de seguros del país, ofreciendo primas más baratas, sin generar empleos, sin contribuir al desarrollo nacional de una infraestructura de seguros; y sin someterse a una verdadera supervisión costarricense. En ese sentido, ¿Cómo evitar que las grandes transnacionales del seguro absorban a las principales agencias comercializadoras?; ¿Qué leyes impondrían sanciones si aún no se ha aprobado ninguna en ese sentido?; ¿Y las reservas y garantías, en qué banco extranjero estarían ocultas, y en beneficio de quién?
2. Cuentas Globales: transnacionalización por traslado de carteras. La parte de Cuentas Globales que se negoció en el Tratado de Libre Comercio, permite que las empresas transnacionales que operan en el país puedan asegurarse directamente con sus respectivas casas matrices. Este hecho potencia un proceso de traslado de aquel segmento de la cartera de seguros del INS compuesto por empresas transnacionales hacia las carteras de seguros de las compañías aseguradoras transnacionales. Ese traslado se hace bajo la pérdida de capacidad impositiva del Estado sobre el mercado asegurador, pues debe recordarse que las empresas se estarían rigiendo por la legislación del país de origen; y la comisión que actualmente se paga al INS estaría desapareciendo.
3. Bancaseguros: transnacionalización por fusión de empresas bancarias y empresas seguros. Ponemos este ejemplo, ya que según el artículo 49 del proyecto de ley, la bancaseguros es una opción de operación en el mercado privatizado de los seguros, propuesta que por cierto carece de contenido y regulación como más adelante lo mencionaremos; y es que es importante entender, que esta tendencia de transnacionalización implica el control de la cartera de seguros por los conglomerados financieros más grandes aprovechando la infraestructura bancaria ya establecida. Por ejemplo, en la actualidad y eso sin entrar el TLC, algunas empresas bancarias privadas exigen a sus clientes que para acceder a un préstamo, deben de tomar pólizas de seguros de empresas extranjeras.
Si a estos factores añadimos que en materia de reforma fiscal, se tiende a aceptar el concepto de renta global que concuerda perfectamente con las cláusulas otorgadas a las empresas transnacionales para que únicamente se sujeten a la legislación de sus países de origen; obviamente la capacidad impositiva para gravar nacionalmente a las empresas transnacionales, especialmente a las empresas aseguradoras internacionales, es nula, dado que esas empresas ya estarían tributando en sus países de origen.
Estamos poniendo en aviso y si se quiere denunciando que lo que se podría estar gestando con este proyecto de ley, es la posibilidad de un desfinanciamiento del Cuerpo de Bomberos, ya que el mercado de seguros tendrá un alto componente transnacionalizado; pues los grandes negocios, aunque se realicen en el país, se estarán registrando de manera transfronteriza. Visto de una forma más simple, al aceptarse el comercio transfronterizo, la política fiscal del Estado pierde todo poder impositivo para regular el mercado de seguros.
No podemos dejar de lado lo que representa el Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, reconocido como uno de los mejores en el ámbito internacional y un orgullo para nuestro país; a diferencia de una gran cantidad de países latinoamericanos donde la obsolescencia de los equipos es la norma y las diferencias de infraestructura en materia de bomberos entre las diferentes regiones es grande.
El Estado costarricense, a través del Monopolio Social de los Seguros Comerciales y Solidarios administrado por el INS, ha invertido en tecnología moderna, en capacitación permanente por medio de la Escuela de Bomberos, en campañas de prevención, y sus unidades están uniformemente distribuidas en todo el país.
La seguridad social requiere inversión, con la apertura de mercado, hay una gran incertidumbre acerca de los ingresos que realmente se estarían percibiendo para financiarla.
ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
En principio debe quedar claro nuestra oposición a la apertura del Mercado de Seguros costarricense y, por supuesto, a la aprobación del proyecto de ley que se nos consulta. No obstante, también nos parece importante aportar en el proceso de discusión de este tema en la Asamblea Legislativa y por ello procedemos a adjuntar algunos criterios y una tabla en donde realizamos algunas observaciones sobre diferentes artículos de dicho proyecto que sustentan nuestra oposición y develan serias deficiencias de fundamentación técnica y sustento estructural, que referimos a continuación:
1. Ley Seguros es Ley Bancaria. Este proyecto de ley, como ningún otro en particular que se haya presentado a la Asamblea Legislativa, tiene una clara tendencia hacia los fundamentos que rigen la actividad financiera-bancaria; siendo de primordial importancia comprender que el mercado de seguros, si bien es cierto se puede comprender dentro de la actividad financiera, no es una actividad bancaria. La principal diferencia nace del manejo y la constitución de las reservas de seguros, actividad que riñe con la movilidad de los fondos bancarios.
2. Ley Seguros es consecuencia de negociación del TLC. Tienen que aceptar los promotores de este proyecto que el mismo es consecuencia directa de lo negociado en el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, en referencia al mercado de seguros costarricense, por lo que no corresponde el mismo a ningún tipo de discusión nacional o debate público sobre el tema de los seguros, mucho menos a algún tipo de consulta popular (plebiscito o cualquier otro mecanismo similar). Es el resultado de una imposición del sector económicamente dominante, que no analizó los costos de oportunidad y que tampoco hizo un estudio responsable y concienzudo sobre el costo-beneficio del impacto de una apertura y privatización del Monopolio de Seguros administrado por el Instituto Nacional de Seguros. Entonces la privatización del mercado de seguros y del INS responde a una concepción ideológica fundamentada en la ideología neoliberal de la competencia en mercados abiertos y globalizados, misma que lo que ha hecho es concentrar la riqueza en pocas manos y debilitar la seguridad social. Por eso este proyecto de ley es la antitesis de lo que promueve el moderno concepto del seguro: LA SOLIDARIDAD Y LA PREVISIÓN SOCIAL.
Creemos que la Ley de Seguros profundiza las asimetrías que hay entre los actores del mercado de seguros y que, más que ordenar el mercado, lo que va a propiciar es una anarquía del mismo, pues dicha ley es incapaz de controlar las tendencias al oligopolio entre las empresas participantes, a la transnacionalización de las carteras de seguros y deja al Estado sin posibilidad de ejercer control fiscal sobre las transacciones internas.
2.1. Incentivo a la transnacionalización de las operaciones de seguros:
Este proyecto, al establecer un marco regulatorio mínimo para que operen aseguradoras dentro del país, descuida un aspecto fundamental: la regulación de aquellas aseguradoras que sin estar operando dentro del país, succionan las carteras de seguros internas.
Si se analiza bien lo que ofrece la Ley en materia de regulación del comercio transfronterizo de servicios de seguros, se ve claramente la desregulación que se oculta: bajo la figura de servicios auxiliares, “otros seguros no ofrecidos en el país”, y las cuentas globales se ponen las condiciones para transferir la actividad nacional de los seguros al exterior.
Específicamente al Artículo 29, en su inciso C, y la definición que se hace de los servicios auxiliares, ponen las condiciones para que los seguros “fuertes” se aseguren desde el exterior, aprovechando las condiciones de transnacionalización derivada de la existencia de paraísos fiscales desde los cuales se puede aprovechar la asimetría de que los mercados nacionales están sujetos a regulaciones impositivas.
a. Desregulación de los seguros solidarios y de los seguros comerciales: La desregulación de los seguros solidarios (que por su naturaleza jurídica ya de por sí propone la primera consulta de constitucionalidad por ser los seguros solidarios objeto de un tratamiento solidario garantizado por la Constitución), lo que viene a crear es pérdida de bienestar social, debido a la realidad de que será un seguro social puesto en competencia y que tiene como contrapartida inmediata el aumento de tarifa, dando paso a la discriminación hacia los riesgos más probables que son precisamente los que padecen quienes son socialmente más vulnerables.
b. Esto se refuerza, cuando se indica en el artículo 120 que el INS puede rechazar técnicamente ciertos aseguramientos. En la actualidad, por la condición de monopolio, el INS no rechaza seguros; por el contrario, se ve en la obligación de aceptar riesgos altamente probables, dentro de un proceso de selección adversa, casualmente por ser un monopolio social de derecho.
c. En apertura, existirá discriminación hacia ciertas poblaciones; en el caso de los seguros de vida, hacia personas con padecimientos que entrarían en condiciones de no asegurables o con prima elevada; en el caso de los seguros de autos, sectores como los taxistas de alta incidencia siniestral; en el caso de los seguros solidarios, trabajadores no asegurados con alta probabilidad de riesgo.
3. Se fortalece la actividad de la Banca Privada vs. el interés de la Banca Estatal, porque la banca estatal no tiene posibilidad de crear empresas de seguros mientras que los banqueros dueños de bancos privados sí pueden. Esto se determina de lo planteado en el artículo 8 del proyecto de Ley.
4. Problema de la “devolución” de cartera de las comercializadoras al INS en la transición de una posible apertura, es un asunto de fundamental importancia y que ni por asomo se menciona. Hay que recordar nuestra posición de que la cartera de seguros es del INS, y no de las comercializadoras o agentes de seguros.
5. Problema de entrada en vigencia de la Ley de Seguros sin los reglamentos correspondientes. Prácticamente la creación de un importante número de reglamentos se deja en manos del Consejo Superior de Entidades Financieras, ente que no tiene la capacidad ni la experticia para la formulación de los mismos.
6. Se propone la creación de la figura del Defensor del Asegurado como órgano supeditado a la Superintendencia de Seguros, lo cual no parece aplicable porque no plantea el proyecto los fines y objetivos, así como el funcionamiento de una defensoría del asegurado. Además creemos que para eso están las Contralorías de Servicio, además podría crear choque de competencias con la Defensoría de los Habitantes o duplicidad de funciones.
7. El financiamiento del Cuerpo de Bomberos que se establece como un 4% del ingreso total de primas del mercado operante, no sólo no es claro, sino que se tiende a confundir más cuando en el artículo 144 del proyecto (distribución de utilidades) al final del mismo se menciona lo siguiente: “ Del porcentaje destinado a la capitalización del Instituto, la Junta Directiva del INS estará autorizada para girar al monto que sea necesario al Fondo del Cuerpo de Bomberos”. Al parecer el costo del mantenimiento en su mayor parte se le quiere seguir cargando al INS, lo cual no parecería bajo ninguna perspectiva justo ni equitativo para la institución.
OBSERVACIONES PUNTUALES A ALGUNOS ARTICULOS DEL PROYECTO DE LEY
Estamos adjuntado algunas observaciones a varios artículos, por supuesto esto no es un asunto acabado para nosotros, pues aquí no estamos haciendo aún referencia a una de las partes más importantes del proyecto como lo es el TITULO TERCERO, DISPOSICIONES FINALES, NORMAS RELATIVAS AL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS, y que se refieren al funcionamiento del INS en un mercado abierto de seguros, tema sobre el cual tenemos mucho que aportar, pero que requiere un mayor análisis por lo que en los próximos días nos estaremos refiriendo a este articulado y por supuesto a otros artículos que requieren más análisis y sobre los cuales no hacemos mención en el cuadro que a continuación detallamos:
| ARTICULOS | OBSERVACIONES |
| Artículo 2 | 1.Concepto de Mutualidad erróneo: mutualidad no es sinónimo de dispersión de riesgos
2. Al incluir tácitamente al Seguro de Riesgos del Trabajo en esta Ley, entra en contradicción con el Artículo 73 de la Constitución Política que asigna al INS la administración del Régimen de Riesgos del Trabajo. 3. Incluye seguros de enfermedad y maternidad, roce con seguros sociales de la CCSS consagrados en Art.73 Constitución Político |
| Artículo 7 | 1. La Superintendencia de Seguros debe dictar las normas técnicas en materia de seguros y no el “Consejo”. La actividad de seguros es diferente de la actividad bancaria. |
| Artículo 8 | 1. No impide que los propietarios de dichas entidades puedan constituir entidades aseguradoras. |
| Artículos 9 y 12 | 1. No hay una estructura reglamentaria que norme la figura del defensor del asegurado y choque con otras entidades ya creadas, por ejemplo Contralorías de Servicios, Defensoría de los habitantes, etc. |
| Artículo 23 | 1. Las reservas del INS no deben ser sujetas a reglamentación como inversiones financieras a cargo del Consejo |
| Artículo 26 | 1. Al incluir tácitamente al Seguro de Riesgos del Trabajo en esta Ley, entra en contradicción con el Artículo 73 de la Constitución Política que asigna al INS la administración del Régimen de Riesgos del Trabajo. |
| Artículo 29 | 1.El Comercio Transfronterizo fomenta la piratería del seguro
2. El Cuerpo de Bomberos no es un ente recaudador de impuestos: problema legal de incompatibilidad de funciones: el Cuerpo de Bomberos no tiene instrumentos legales para verificar que el 4% del comercio transfronterizo ingrese correctamente. |
| ARTICULOS | OBSERVACIONES |
| Artículo 41 | 1. Similar al Artículo 8, no impide que los propietarios de dichas entidades puedan constituir entidades aseguradoras. |
| Artículo 49 | No define el modelo de bancaseguros (podría propiciar lavado de dinero) |
| Artículo 50 | Los servicios auxiliares no son auxiliares, sino que son servicios consustanciales que toda compañía debe suministrar: fidelidad, aceptación riesgos es fundamental en compañía |
| Artículo 52 | Reglamentos de Superintendencias dictados por Consejo: incompatibilidad negocio seguros y negocio bancario |
| Artículo 55 | La Superintendencia no debe depender de intereses bancarios, debe modificarse la Ley Reguladora del Mercado de Valores para separar los servicios financiero de los servicios de seguros |
| Artículo 57 | La elección del Superintendente no está clara. Pueden existir tráficos de influencia en su nombramiento |
| Artículo 58 | Especificar que la Superintendencia de Seguros está en la capacidad de incoar procesos penales contra aquellas corredoras de seguros o aseguradoras que entren en colusión en contra de los intereses del asegurado y de la transparencia del mercado |
| Artículo 109 | No se tipifica como falta grave el ofrecimiento de sobornos, comisiones, premios, dádivas |
| Artículo 113 | No se define cuales son los requisitos que conforman una alianza estratégica y como funciona la misma. |
| Artículo 154 | Reforma Ley 8228: 1. La fuente de financiamiento del 4% sobre el total de primas es insuficiente según el comportamiento histórico del presupuesto de bomberos. 2. No están claras las características de las competencias y potestades de un modelo de desconcentración máxima 3. No existen verdaderos requisitos técnicos para ser miembros del Consejo Directivo 4. Ampliar las exoneraciones que actualmente se ofrecen para abarcar todos los insumos, suministros, materiales, y demás bienes de capital requeridos para la operación 5. No se contempla el procedimiento para dotar una infraestructura administrativa y financiera para el Cuerpo de Bomberos |
Para finalizar queremos dejar constancia nuevamente por las razones debidamente fundamentadas que presentamos en este documento que la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), SE OPONE ROTUNDAMENTE A LA PRIVATIZACIÓN DEL MONOPOLIO ESTATAL DE LOS SEGUROS, ADMINISTRADO POR EL INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS, privatización que bajo el nombre de LEY REGULADORA DEL MERCADO DE SEGUROS, expediente No. 16.305, plantea el rompimiento del Monopolio Social de los Seguros Comerciales y Solidarios, mediante la apertura del mercado de seguros costarricense.
Reiterándoles nuestro mayor respeto y consideración,
Albino Vargas Barrantes
Secretario General
Edgar Morales Quesada
Secretario General Adjunto
Rafael Angel Mora Solano
Asesor de la Junta Directiva Nacional de ANEP
y de la Junta Directiva Seccional ANEP-INS
C.c. Jefaturas de Fracción, Asamblea Legislativa.
C.c. Diputadas y Diputados, Asamblea Legislativa.
C.c. Dra. Lisbeth Quesada Tristán, Defensora de Los Habitantes de la República.
C.c. Junta Directiva Nacional de la ANEP.
C.c. Junta Directiva Seccional ANEP-INS.
C.c. Consejo Consultivo Nacional de la ANEP.
C.c. Presidentas y Presidentes Seccionales de ANEP.
C.c. Federación Nacional de Trabajadores de los Servicios Públicos.
C.c. Central Social Juanito Mora Porras CSJMP
C.c. Trabajadores y trabajadoras del INS.
C.c. Movimiento Sindical Nacional.
C.c. Archivo.
