Mauricio Castro Méndez
mauriciocastro@anep.or.cr
I. La brecha entre declaración y la protección de derechos en el escenario del comercio internacional
La realidad de los derechos está determinada por su protección efectiva. Su declaración es insuficiente si se carece de mecanismos de protección en la práctica. La contratación informal y la precarización laboral agravan los problemas de tutela y debilitan la protección social que se financia con contribuciones de trabajos formales. Además, el empleo es vulnerable ante el mercado internacional. Ejemplo claro es la precarización del trabajo en la producción bananera.
Es importante agilizar los procedimientos administrativos y judiciales pero sus alcances son insuficientes por su lentitud e ineficacia , por lo que estas reformas deben complementarse con mecanismos de promoción de derechos, con vinculación nacional e internacional.
En el contexto de la integración económica internacional, el cumplimiento de parámetros productivos “limpios” puede ayudar a las empresas en el aseguramiento de mercados y a la obtención de mejores precios. Sin embargo, por sí mismo no ha tenido impactos generalizados en los países, entre otras razones por su dependencia de hábitos de consumo, así como por la dependencia de certificaciones inaccesibles para muchos sectores, pero que además son ajenas a las necesidades del sector productivo en su conjunto. Reglas comerciales internacionales que invisibilizan las asimetrías entre países derivadas de diversos costos sociales, laborales y ambientales, así como de los subsidios a la producción y a la exportación, incentivan la competencia desleal basada en el incumplimiento o disminución de esos estándares, así como el rechazo de instrumentos de tutela como la libertad sindical.
Es por ello que, proponemos un sistema de “premios y castigos” que promueva el cumplimiento de esos estándares, y que, desde la perspectiva internacional, desincentive la competencia desleal e incentive la inversión social, laboral y ambiental.
II. Caracterización del Sistema
La “producción limpia” normalmente se asocia al cumplimiento de estándares ambientales, pero partimos en esta propuesta de un sentido más amplio, es decir, aquella que cumple con una serie de estándares sociales, laborales y ambientales. Es decir significa una orientación nacional a favor de los derechos de las personas trabajadoras, la sociedad y el ambiente.
1. Objetivos
El Sistema de Promoción de la Producción Social, Laboral y Ambientalmente Limpia (SPSLAL) será un mecanismo para articular esfuerzos dirigidos al cumplimiento efectivo de derechos, partiendo de la sinergia entre políticas sociales y económicas. Es un modelo que facilita la migración hacia formas productivas cada vez más limpias, que penaliza el incumplimiento, pero facilita el cumplimiento a las empresas que lo requieran por medio del apoyo directo e incentivos. Los objetivos específicos son:
- Vincular la política económico-productiva con la política ambiental y la socio-laboral.
- Combatir la informalización y la competencia desleal (nacional e internacional).
- Crear condiciones objetivas para el cumplimiento de estándares fundamentales, transformando las cargas y costos en inversión y en elementos de valor agregado a la producción.
- Promover el reconocimiento de las externalidades sociales positivas del sector productivo.
- Facilitar la protección de derechos de grupos sociales especialmente vulnerables (como mujeres, personas con discapacidad, adolescentes, migrantes).
- Coadyuvar con el financiamiento y el trabajo de la institucionalidad pública, y potenciar el impacto de diversos programas públicos orientados al apoyo de la producción.
- Contribuir a desjudicializar los conflictos relativos a la tutela efectiva de esos estándares.
2. Estándares fundamentales
El SPSLAL pretende un impacto verificable. Con tal fin se proponen diecinueve estándares fundamentales, a ser incentivados: 7 laborales, 6 ambientales y 6 sociales. El SPSLAL deberá definir indicadores verificables de cumplimiento progresivo y gradual. Estos estándares son:
a. En materia laboral
i. derechos de la Declaración de la OIT, relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo (libertad sindical y negociación colectiva, eliminación del trabajo forzoso, abolición del trabajo infantil, eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación);
ii. cotizaciones a la seguridad social (pensiones, salud y riesgos de trabajo);
iii. el pago de salarios mínimos y política de salarios crecientes;
iv. la existencia de un contrato que regule las condiciones de trabajo;
v. procesos de formación y capacitación para las personas trabajadoras;
vi. toma de decisiones participativas a lo interno de la empresa en cuanto a la prevención y la solución de conflictos y políticas de salud ocupacional.
b. En materia ambiental
i. el menor impacto de desechos, incluyendo el reciclaje y la reutilización;
ii. el menor consumo de materias primas posibles, el uso de energía alternativa y/o el mínimo uso posible de combustibles fósiles;
iii. el uso de tecnología apropiada; la menor dependencia de insumos y tecnologías externas y el mayor uso de insumos y tecnologías locales y nacionales;
iv. el menor impacto en ecosistemas y el menor uso de contaminantes;
v. la recuperación, conservación y uso sustentable de recursos forestales, hídricos, belleza escénica, suelos y ecosistemas agroecológicos;
vi. en actividades agropecuarias: el manejo integrado de cosechas, la producción orgánica, producción diversificada, el no uso de cultivos transgénicos; la inocuidad y calidad de los productos alimenticios.
c. En materia social
i. la generación y distribución equitativa y solidaria de riqueza;
ii. la promoción de encadenamientos productivos locales en las etapas del proceso productivo;
iii. la mayor distribución de los recursos productivos (tierra, conocimiento, etc);
iv. el menor impacto en las culturas y el mayor rescate de las culturas y conocimientos autóctonos;
v. disposición a aceptar nuevos miembros (empresas asociativas), o generación de empleos;
vi. la generación de excedentes no económicos (como inversiones o aportes a la comunidad).
3. Componentes del SPSLAL
El SPSLAL articula bajo una ventanilla única sus tres componentes: la Unidad Evaluadora y Certificadora (UEC), la Unidad Prestadora de Servicios (UPS), y la Unidad Financiadota (UF).
a. Unidad Evaluadora y Certificadora (UEC)
Encargada de determinar el cumplimiento de los indicadores del SPSLAL y de recomendar el otorgamiento de incentivos a la producción, así como de apoyar a las empresas participantes en la formulación de sus planes de certificación, a partir de los cuales se otorgarán apoyos institucionales. Es un órgano conformado multidisciplinaria e interinstitucionalmente, por funcionarios públicos con gran especialización.
b. Unidad Prestadora de Servicios (UPS)
Está integrada por entidades y órganos públicos que ofrecen servicios al sector productivo, y procurará la canalización de estos servicios a las empresas participantes en el SPSLAL de acuerdo a sus necesidades, así como establecer y otorgar incentivos directos. Esta unidad se relacionará como red de cooperación institucional tanto nacional como internacional.
c. Unidad Financiadora (UF)
El apoyo de la UPS se financiará con el giro normal de las entidades públicas que la integren. El funcionamiento de la UEC y la operación de la ventanilla única del SPSLAL, así como las necesidades administrativas del mismo serán financiados por una serie de entidades que se beneficiarán directa e indirectamente a partir de la formalización y mejoramiento de las prácticas productivas. Así mismo, debe financiarse por medio de la cooperación internacional, por ejemplo dentro del esquema de cooperación laboral y ambiental de los tratados comerciales, así como con el apoyo de entidades como OIT, UNICEF, PNUD, y con la participación de ONGs que apoyen la producción limpia y el comercio justo.
4. Operación
Cuando una empresa manifieste su interés en incorporarse al SPSLAL, la UEC en coordinación con ella realizará una valoración inicial para determinar su punto de partida, inventariando el ciclo productivo total (fuente y uso de recursos, condiciones laborales, características del proceso productivo, residuos y su tratamiento, políticas empresariales). Con base en esta evaluación, se identificarán los servicios requeridos como apoyo para mejorar su cumplimiento de sus estándares, así como un plan de certificación progresivo y con indicadores graduales, el cual deberá ser flexible en su formulación para adecuarse a la situación y necesidades de la empresa.
Durante el proceso de certificación, la UEC coordinará con la UPS, para asegurar el apoyo institucional se otorgue conforme al plan. El acceso de las empresas a al programa de apoyo e incentivos dependerá del cumplimiento de los indicadores establecidos, de forma tal que las empresas reciban un apoyo suficiente para transitar este proceso.
5. Incentivos nacionales e internacionales
El SPSLAL define premios o incentivos a los que tendrán derecho las empresas en el proceso progresivo de certificación y a las empresas certificadas.
En el ámbito nacional, los mecanismos de promoción serán el acceso a programas públicos de fomento productivo, o bien el acceso a incentivos. En el primer grupo (fomento) se incluyen servicios financieros; asistencia técnica y transferencia de tecnología; capacitación; y demás servicios brindados por las entidades integrantes de la UPS. En el segundo grupo (incentivos) se incluye entre otros, la contratación pública prioritaria con las empresas participantes del SPSLAL; exoneraciones fiscales; deducción de pólizas; campañas de fomento de consumo de productos limpios; crédito en condiciones favorables; apoyo a la comercialización nacional e internacional; y pago de servicios ambientales.
En el ámbito internacional, el mecanismo fundamental es el reconocimiento de las asimetrías en costos de producción derivadas de estos estándares, así como de las políticas de subsidios a la producción y a la exportación. Del cumplimiento de estándares y del aumento de inversión social, laboral y ambiental, o bien de la disminución de subsidios, deben depender los umbrales arancelarios o la desgravación arancelaria. Es decir, el SPSLAL debe prever un régimen de bandas arancelarias flexibles, cuya fijación periódica dependa de la valoración de esas asimetrías en costos de producción y que debe ser incorporado en las negociaciones comerciales. Esto implica un sistema de verificación internacional articulado con el sistema nacional de evaluación y verificación, así como el reconocimiento de las políticas de fomento de la producción social, laboral y ambientalmente limpia como políticas de inversión promotoras del comercio justo.
6. Lógica de implementación
El otorgamiento o pérdida de los programas de apoyo y los incentivos no dependerán exclusivamente de la certificación final, sino también del cumplimiento de indicadores progresivos y graduales. Esto permitirá a las empresas recibir incentivos durante el proceso, de forma que se generen condiciones objetivas para cumplir con él. El SPSLAL debe priorizar su extensión a partir de áreas o sectores productivos estratégicos o que requieran mayor apoyo por su grado de exposición a la competencia internacional. Finalmente debería funcionar en coordinación con regímenes internacionales de certificación o de requisitos de desempeño internacionales (por ejemplo SGP Plus) y deberá tomar en cuenta especialmente los requisitos de estos sistemas.
7. Transparencia y rendición de cuentas
La participación de los actores sociales relacionados con el SPSLAL, en tanto sujetos de derecho individuales y organizados, es indispensable para asegurar la calidad y oportunidad de los servicios ofrecidos y para hacer efectiva la promoción y tutela de derechos y obligaciones.
Esto hace necesaria la transparencia y acceso a información por parte de la sociedad, tanto durante el proceso de certificación como en su posterior evaluación, así como el establecimiento de canales abiertos para la denuncia por parte de las organizaciones sociales, sea sobre posibles incumplimientos de las empresas certificadas o en proceso de certificación o acerca del funcionamiento mismo del SPSLAL. La participación ciudadana sólida e informada, con buena capacidad de interlocución, debería ser una aliada para el mejor funcionamiento del SPSLAL.
