Asunto: Criterio de ANEP sobre Expediente No.14.675
Estimados señores diputados:
Estimadas señoras diputadas:
Estimada licenciada Mata Valle:
Luego de manifestarles nuestro respetuoso saludo, agradecemos la posibilidad de compartir con los señores legisladores y con las señoras legisladoras de dicha comisión parlamentaria, algunas consideraciones en torno a la Ley para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público; así como de adición de un inciso 5, al Artículo 112, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP); proyecto publicado en La Gaceta No. 133, del 11 de julio del 2002.
ANTECEDENTES
1. Las convenciones colectivas en el Sector Público, por razones históricas, se empezaron a negociar, realmente, en la década de los años 70 del siglo anterior.
2. En el año 1979 entró en vigencia la Ley General de Administración Pública (LGAP) y a partir de ese momento, la Procuraduría General de la República y el Consejo de Gobierno, eliminaron la posibilidad de negociar convenciones colectivas en el Sector Público (con la salvedad de las universidades y las municipalidades que por su autonomía especial, sí podían negociarlas). También quedaron vigentes las convenciones colectivas negociadas antes de 1979, pudiéndose, tan sólo, prorrogar a su vencimiento o actualizar.
3. Los empleados públicos empiezan a utilizar, en los años 80, los laudos arbitrales (figura del Conflicto Colectivo de Carácter Económico-Social), ante la imposibilidad de negociar colectivamente por intermedio del instrumento convencional clásico. Posteriormente, la Sala Constitucional, en 1992, declaró inconstitucional la posibilidad de utilizar los laudos en el Sector Público.
4. Ante la imposibilidad de negociar o de someter los conflictos colectivos ante los tribunales, y ante una inminente condena por parte de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), así como del Representante del Comercio de los Estados Unidos de América, por violación a las cláusulas sociales del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC), se dicta el Reglamento de Negociación Colectiva del Sector Público; una propuesta de la ANEP en su momento.
5. Este Reglamento ha sido bloqueado, reiteradamente, por los últimos gobiernos, las instituciones y la propia Procuraduría, al grado que, hasta la fecha, de todos los intentos de negociación con ese reglamento, ni uno solo ha podido aplicarse en la práctica.
6. Ante tal situación (sumada a la sistemática violación de la Libertad Sindical en el Sector Privado), se ha denunciado, nuevamente, a Costa Rica ante OIT y ante el Departamento de Comercio de los Estados Unidos, lo que genera gran presión para el país.
EL PROYECTO A PARTIR DEL MARCO CONSTITUCIONAL
1. En el año 2000 la Sala Constitucional dicta una resolución (No. 4453-00) que fundamentalmente dice:
· Hay empleados públicos que pueden negociar convenciones colectivas y hay empleados públicos que no lo pueden hacer.
· Corresponde a cada Institución o a los jueces determinar cuáles categorías de empleados públicos corresponden a los que pueden y cuáles a los que no pueden negociar de manera colectiva.
· Pero, además, la misma Sala Constitucional ha indicado cuál debería ser el camino para determinar cuáles funcionarios están excluidos y cuáles empleados no, al indicar claramente que: “… en el Sector Público en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución de las convenciones colectivas, valga decir,
- en las llamadas empresas o servicios económicos del Estado.
- Y EN AQUELLOS NÚCLEOS DE PERSONAL DE INSTITUCIONES Y ENTES PÚBLICOS EN LOS QUE LA NATURALEZA DE LOS SERVICIOS QUE SE PRESTAN NO PARTICIPAN DE LA GESTIÓN PÚBLICA…” SALA CONSTITUCIONAL, VOTO NO. 4453-2000
· Sin embargo, existe una tesis restrictiva de interpretación de ese fallo de la Sala IV, que en ocasiones ha sido sostenida por la Procuraduría; la cual indica que sólo los empleados rasos de las empresas públicas, pueden negociar colectivamente (se excluyen todas las instituciones que no sean empresas públicas, ministerios, municipalidades, universidades, etc.)
· El Movimiento Sindical y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), sostienen la tesis no restrictiva, de que la Sala IV permite la negociación en cualquier entidad de la Administración Pública, siempre y cuando no incorpore a los funcionarios superiores o de nivel gerencial.
2. En el mismo año 2000, dicho tribunal constitucional dictó una segunda sentencia (9690-00), indicando que en ningún momento ha dicho que no se pueda negociar en alguna entidad pública en particular, y mucho menos en las municipalidades o en las universidades. Lo que corresponde es, determinar cuáles empleados pueden negociar y cuáles no.
“Lo que sí debe hacer la Asociación, es tomar nota que en último caso, la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado; esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere de profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan. De manera que es más que evidente que esta gestión específica resulta improcedente.”
3. Coherentemente con tal voto, la Contraloría General de la República, por medio de oficio No. 12286 (circular DFOE-433 de 16 de noviembre del año 2000), indicó que: “Por lo tanto, corresponde a cada municipalidad definir con claridad el segmento del personal que puede disfrutar de los beneficios de la convención colectiva vigente, y resolver la situación jurídica particular de los trabajadores que están excluidos, de manera que para estos se respeten los derechos adquiridos de buena fe.”
4. Esto permitió que tanto los concejos municipales como la Contraloría, aceptaran la vigencia de las Convenciones Colectivas de Trabajo en las municipalidades, excluyendo a los funcionarios superiores.
5. De igual forma, el Poder Ejecutivo emitió un nuevo Reglamento de Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, el cual es criticado por los sindicatos, ya que tiene profundas lagunas y debilidades que hacen que el problema no se resuelva.
6. En el año 2001, la Procuraduría dictó una nueva resolución, que indica que no se pueden negociar convenciones colectivas en el sector público, salvo en las empresas públicas, por lo que estima que son inconstitucionales las convenciones en las municipalidades. (Pronunciamiento C-284-2001 del 10 de octubre del 2001).
7. Los sindicatos anunciaron movimientos de presión, solicitando al Consejo de Gobierno que se aparte del criterio de la Procuraduría, tal y como legalmente se le autoriza, exigiendo reformas para solucionar el problema de una vez por todas.
8. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social le solicitó a ese ente una aclaración. 9. La Procuraduría indica que no se puede negociar con base en el Código de Trabajo pero sí con base en el Reglamento de Negociación de Convenciones Colectivas del Sector Público, lo cual es comunicado por el citado ministro como la solución.
10. Ante la virtual eliminación de las convenciones negociadas, los municipios iniciaron procesos de despidos, privatización de servicios y persecución de sindicalistas.
11. Los sindicatos rechazamos tal propuesta por las siguientes razones:
· Este reglamento de negociación colectiva es un instrumento pensado y hecho para tratar de resolver el problema de negociación colectiva en el Gobierno Central.
· Aplicar dicho reglamento a los gobiernos locales, universidades y a la misma Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), implica, ni más ni menos, una intromisión del Gobierno de la República sobre la autonomía administrativa declarada constitucionalmente de forma calificada para esas instituciones, ya que la negociación quedaría limitada por una comisión del Poder Ejecutivo.
· Es una norma de menor grado, susceptible de ser derogada, o de ser declarada inconstitucional en cualquier momento.
12. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social indicó, luego, que el reglamento podría ser transformado en ley.
13. Finalmente, la Procuraduría General de La República, emite un nuevo dictamen, que indica que es posible negociar convenciones colectivas de trabajo en las municipalidades, lo cual es coherente con la posición de las organizaciones sindicales (Pronunciamiento C-032-2002) y con lo dicho por la Sala Constitucional.
14. En este marco, varios sindicatos, incluyendo a ANEP, suscribimos un acuerdo con el Gobierno de La República, con la mediación de Monseñor Ángel San Casimiro y del señor Defensor de los Habitantes de la República, Lic. José Manuel Echandi, fruto del cual se redactaron los proyectos de ley en esta materia (Reforma al artículo 192 de la Constitución Política y el presente proyecto de ley).
NUESTRA POSICIÓN
1. EL MARCO JURÍDICO
Es nuestra opinión que tanto las sentencias de la Sala Constitucional, como nuestro marco legal, incluyendo el Convenio 98 de la OIT, permiten una interpretación acorde con los postulados fundamentales de la OIT.
En efecto, la OIT ha indicado que:
“Funcionarios y Empleados Públicos
El Convenio núm. 98 en particular su artículo 4, relativo al estímulo y fomento de la negociación colectiva, se aplica tanto en el sector privado como en las empresas nacionalizadas y los organismos públicos; sólo es posible excluir de su aplicación a los funcionarios públicos.
Esa excepción relativa a los funcionarios públicos en la administración del Estado, establecida en virtud del artículo 6 del Convenio, tiene limitada aplicación. Como ya se ha visto en el capítulo 8, los gobiernos sólo pueden utilizarla para no aplicar las garantías enunciadas en el Convenio a aquellas personas empleadas por el Estado que actúan como órganos del poder público. No cabe excluir en virtud de ese criterio a ningún otro trabajador empleado en el sector público o contratado por el Estado, incluso cuando tales personas tengan un estatuto idéntico al de los funcionarios públicos empleados con diversas atribuciones en los ministerios y en organismos semejantes, que pueden ser excluidos, y la situación de las demás personas empleadas por los gobiernos, por empresas públicas o por instituciones públicas autónomas, que no pueden ser privadas de la protección dispuesta por el Convenio.
Para que quede en claro en qué casos sería improcedente la exclusión, conviene mencionar algunos ejemplos que reflejan la posición del Comité de Libertad Sindical. Este, por ejemplo, concluyó que las funciones ejercidas por el personal de una emisora nacional de radio y televisión (una empresa pública) no justificaban el incumplimiento del principio relativo al fomento de la negociación colectiva. El mismo criterio se aplicó en el caso del personal administrativo de un sistema nacional de enseñanza pública y, en general, del personal docente. Asimismo, el Comité consideró que el Convenio núm. 98 también se aplica a los empleados de correos y telecomunicaciones. Con respecto a los técnicos de la aviación civil que prestan servicios en la jurisdicción de las fuerzas armadas, el Comité dictaminó que no podía considerarse que pertenecieran a esa categoría y que, por ende, podían beneficiarse de las garantías establecidas en el Convenio núm. 98, particularmente en lo que concierne al artículo 4 relativo a la negociación colectiva.” Oficina Internacional del Trabajo, La Libertad Sindical, Manual de Educación Obrera, segunda edición revisada, 1988, Ginebra, págs. 93-94.
Es por ello que es imprescindible aclarar nuestra normativa interna, de forma tal que sea posible una interpretación acorde con tal tesis.
En definitiva, el proyecto es coherente con esa tesis, ya que excluye de la posibilidad de negociar convenciones colectivas a los funcionarios públicos en sentido estricto: funcionarios de nivel superior jerárquico, de nivel gerencial, de confianza y de órganos de control superior (como auditores por ejemplo). Pero deja claro que los empleados administrativos, empleados de campo, técnicos o prestadores de servicios, etc., pueden negociar convenciones
Es por eso que estimamos que el proyecto debe ser aprobado, conjuntamente con la reforma al artículo 192 de la Constitución Política, en este momento en discusión (Expediente legislativo 14.729), y con los Convenios 151 y 154 de la OIT.
2. LA CONVENIENCIA DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS
1. La convención colectiva no es un fin en sí mismo: es un mecanismo de negociación entre empleados y patronos. Su prohibición implica límites al sistema democrático participativo y la violación a un derecho humano fundamental universalmente reconocido.
2. ¿Qué implicaciones tienen las convenciones colectivas en el Sector Público?
i. Pueden implicar privilegios, pero esto no es la regla general. Instamos a hacer un análisis detenido de las convenciones colectivas vigentes en el sector municipal, por ejemplo, las cuales tutelan de forma adecuada y balanceada los derechos laborales de las personas trabajadoras. En lugar de atacar un instrumento de negociación colectiva, se debe, en todo caso, prevenir y atacar los privilegios.
ii. Tienen costos: por una parte, el proyecto de ley garantiza la definición de políticas de negociación para las diversas entidades públicas, de forma tal que existe un control, a priori, que garantiza coherencia entre las posibilidades reales del Estado y el marco de la negociación. Pero además, una negociación colectiva puede generar una serie de procesos para resolver materias no resueltas, y que, directa e indirectamente, sí representan costos importantes para el Estado; como por ejemplo, el tratamiento del hostigamiento sexual en el empleo, los mecanismos de valoración y reconocimiento de la eficiencia y productividad, los mecanismos para reconocer y generar el buen trato al ciudadano, etc. Sin embargo, deteriorando las condiciones de empleo en el Sector Público no mejoramos la eficiencia administrativa y la institucionalidad en general.
iii. Sirven para garantizar estabilidad en el empleo. Su eliminación provoca que el empleo público se convierta, en muchos casos, en botín político. Por ejemplo, en el régimen municipal, si bien los funcionarios están protegidos por la estabilidad del Código Municipal, en la realidad, las convenciones son las que verdaderamente garantizan que el empleo público no va a ser botín político.
iv. Su restricción implica la restricción a la participación ciudadana. Es claro que en Costa Rica es válido hablar de participación ciudadana, salvo para los empleados públicos y para los trabajadores del Sector Privado.
EL PROYECTO ES MEJORABLE
ANEP ve con beneplácito que se impulsen estos proyectos ante la Asamblea Legislativa. Ahora bien, como toda obra humana, el proyecto es mejorable. Con esa intención nos permitimos hacer las siguiente observaciones:
A) Debe incluirse la posibilidad de negociar convenciones colectivas, a la Fuerza Pública. Tal y como lo han demostrado diversos estudios, las condiciones laborales de los funcionarios policiales son realmente malas, y en algunos casos infrahumanas, como en el caso de la Policía Penitenciaria. En este sentido, debería incluirse la posibilidad de que estos funcionarios negocien con su empleador, EXCLUSIVAMENTE sus condiciones laborales. Es importante indicar que el derecho de negociar, derecho propio de cualquier democracia, no implica el derecho de ir a la huelga para los funcionarios policiales. Es así que, realmente, dignificaría la función policial civilista de nuestro país, el otorgar a estas personas la posibilidad de llegar a acuerdos sanos con su empleador.
B) Debe aclararse en el inciso c) del artículo 2, en la parte final de la siguiente forma: “… si no se prorrogaren o renegociaren conforme a la ley o a sus propias disposiciones.”
C) En atención a lo señalado por la Misión de la OIT que visitó nuestro país a finales del año pasado, debe indicarse:
- Expresamente, que es objeto de negociación las remuneraciones y las condiciones de empleo en general, sujeto al principio de legalidad presupuestaria.
- Sin perjuicio de lo anterior se debe indicar que, además, la fijación de las remuneraciones en el sector público será competencia de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, cuyos acuerdos serán de acatamiento obligatorio. Nótese que no se obliga a llegar a acuerdos, pero sí, coherente con lo que la Sala Constitucional estableció en el voto 1822-2001, es posible transferir la competencia de fijación de salarios por vía legal a este órgano bipartido, siempre y cuando llegue a acuerdo.
- Finalmente, tal y como la Misión de la OIT indicó, para que sea coherente con el Convenio 98 ratificado por nuestro país, se debe indicar que las facultades y prerrogativas presupuestarias y financieras reservadas a la autoridad legislativa, a la Contraloría General de La República, a la Autoridad Presupuestaria o al Poder Ejecutivo, no deben tener por resultado impedir el cumplimiento de las convenciones colectivas; y que su ejercicio no puede tener por efecto impedir o limitar el cumplimiento de las convenciones previamente negociadas.
D) En la frase final del artículo final de reforma a la LGAP, se debe indicar, “… conforme a la determinación que de estos hace la Ley para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público”.
E) Finalmente, en el artículo 12 del proyecto debe garantizarse que el sindicato o sindicatos negociadores, van a tener participación en la Comisión de Definición de Políticas de Negociación, con voz pero sin voto; ya que en ese proceso, se generan verdaderos procesos de negociación y de convencimiento mutuo de las partes, que generan paz social y no agravación de conflictos.
A MANERA DE CIERRE
No podemos ignorar los reiterados compromisos del Gobierno de Costa Rica ante OIT y ante el mismo Representante del Comercio de los Estados Unidos, los cuales han sido, una y otra vez, incumplidos.
Esto nos pone, como país, en una situación sumamente delicada en el concierto internacional, especialmente en momentos en que se pretenden negociar tratados de libre comercio con ese país. Si no resolvemos el problema, internamente, de seguro las consecuencias externas serán muchas y muy graves.
Pero sobre todo, es hora de que nuestro país, de una forma equilibrada y responsable asuma, de forma consecuente, el respeto pleno de los derechos humanos en general y no sólo el respeto a algunos de ellos.
Quedamos a sus gratas órdenes para que, si lo tienen a bien, seamos convocados para ampliar sobre el particular.
Reciban, nuevamente, todo nuestro mayor respeto y consideración,
Albino Vargas Barrantes
Secretario General
Edgar Morales Quesada
Secretario General Adjunto
Lic. Mauricio Castro Méndez
Coordinador
Unidad de Asesoría Jurídica
c.: Lic. Ovidio Pacheco Salazar, Ministro de Trabajo y Seguridad Social (MTSS).
c.: Jefes de Fracción Parlamentaria de la Asamblea Legislativa.
c.:Sr. Enrique Brú Batista, Director, Oficina para Centroamérica, Panamá y República Dominicana, Organización Internacional del Trabajo (OIT).
c.: Sres. Agregaduría Laboral, Embajada de los Estados Unidos de América.
c.: Junta Directiva Nacional de ANEP.
c.: Federación Nacional de Trabajadores de los Servicios Públicos.
c.: Movimiento Sindical Costarricense.
c.: Archivo.
