San José, 18 oct (elpais.cr) – La Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (Procomer), adscrita al Ministerio de Comercio exterior (Comex), manipuló información en un documento donde recomendó y defiende no imponer gravámenes a empresas instaladas en Zonas Francas.
Así se desprende de la comparación de dos documentos públicos, entregados este año, uno en abril por el Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPTAC-DR), financiado por el Fondo Monetario Internacional y el “Balance de Zonas Francas: Beneficio Neto del Régimen para Costa Rica“, dado a conocer la semana anterior por Procomer.
Por ejemplo, una evaluación hecha para Costa Rica concluye que, según información oficial conocida a octubre 2009, el Régimen de Zonas Francas (RZF) generó un beneficio neto al país equivalente al 4.5% del PIB, y que “por cada dólar de exención dado al RZF, Costa Rica recibió $5.8, en 2008“. Según Procomer, por cada dólar exonerado se perciben 8 en 2010.
El estudio elaborado por el experto independiente Isaías Coelho, de Brasil, incluye entre los beneficios las adquisiciones de bienes y servicios en el territorio nacional, lo que tiene poco sentido y equivale a incluir simétricamente, como costo, las ventas al mismo territorio.
En el apartado para Costa Rica “también se adiciona la inversión del período, estimada como el crecimiento de la inversión acumulada. La inversión genera, en el tiempo, valor agregado, pero no es en sí misma un beneficio inmediato. La exclusión de estos dos ítems implica una reducción de un 70% en el beneficio neto calculado para el sistema“.
Por ejemplo, Procomer cuantifica la inversión para el período (2010), que podrá generar ingresos en el tiempo, porque está en proceso, no de forma inmediata.
Igualmente, el informe del experto brasileño advierte que en otros informes similares sobre el RZF en Costa Rica “no se efectúa mención a las exenciones de impuestos y patentes municipales“.
De acuerdo con Coelho, “generalmente en el área de Cosefin, empresas establecidas en las zonas francas están exentas de tributos locales o municipales. Estos tributos renunciados por las municipalidades incluyen impuestos sobre la propiedad de inmuebles y el traspaso de esos inmuebles, los impuestos de licencia o patentes e impuestos sobre papel sellado y timbres fiscales. Las empresas también están normalmente libres de impuestos de naturaleza nacional sobre los activos o sobre el patrimonio empresarial“.
Sobre este último punto, el informe de Procomer, elaborado por sus propios peritos no lo toma en cuenta a la hora de elaborar un balance de los “beneficios“ que recibe nuestro país, si se comparan con los “sacrificios“ o inversiones que hace la nación costarricense.
En cuando a los dos trabajos, todo parece indicar que las autoridades del Comex, ya sean los funcionarios o sus directivos desconocieron el informe preparado para el FMI o no les fue suministrado por la instancia correspondiente, el Ministerio de Hacienda, lo que hace difícil creer en una eventual falta de comunicación entre las dos entidades gubernamentales, máxime cuando se discute un proyecto de Ley en la Asamblea Legislativa para gravar a las empresas de las Zonas Francas.
El estudio de Coelho, de abril anterior, se denomina “Incentivos Tributarios a las Zonas Francas en Centroamérica, Panamá y República Dominicana“, y fue entregado al “Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPTAC-DR) y Grupo de Trabajo de Política Tributaria (GTPT) del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (Cosefin)“.
El CAPTAC-RD es el séptimo centro regional de asistencia técnica del FMI en todo el mundo y el segundo en las Américas. Este centro proporcionará asistencia técnica a Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana.
Por su lado, el estudio oficial de Costa Rica, estuvo a cargo de la dirección de Procomer, que según la Ley nº 7638 está en manos de una Junta Directiva integrada por 9 miembros, entre los que figuran: el ministro de Comercio Exterior en calidad de presidente, 3 representantes del Poder Ejecutivo (nombrados por Gobierno de turno), un representante de los pequeños y medianos exportadores nombrado por el Consejo de Gobierno, según una terna presentada por la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP), así como el presidente o vicepresidente de la siguientes cámaras: Industrias, Comercio, Exportadores y Agricultura.
Todo parece indicar, que la oposición de Procomer a la exención de impuestos es perpetuar el RZF, a costa de ingresos para el país, según se desprende del debate sobre el tema del Paquete Fiscal.
Apuntes sobre el estudio de Coelho
En Costa Rica los antecedentes reportan a la Ley de Fomento a las Exportaciones de 19724 y a la Ley de Zonas Procesadoras de Exportación y Parques Industriales de 19815. En 1990, el sistema fue reordenado por la Ley de Zonas Francas que sigue en vigencia con modificaciones, notablemente las introducidas por la reforma de 20107.
Racionalización de las zonas francas como islas de eficiencia y competitividad
Las zonas francas encuentran su justificación en la agregación de valor en la economía: más inversión extranjera, más producción, más exportación, más y mejores empleos, más divisas.
Adicionalmente, las zonas francas también propiciarían el acceso a nuevas tecnologías, economías de escala, enlaces con la cadena productiva nacional capaces de generar un efecto multiplicador de empleo y renta, y de promover el desarrollo regional. En contrapartida de tales ventajas se justificaría el tratamiento preferencial y la condición de extraterritorialidad de las zonas, así como las franquicias aduaneras y tributarias.
Las zonas francas se han transformado en el más importante, si no el único, instrumento de desarrollo industrial en el área Cosefin. En países del área, el sector zona franca tiene un gran prestigio económico y político el cual se traduce en influencia sobre la concepción y ejecución de las políticas económicas y comerciales. Hacen falta, en la región, estudios de evaluación de la estrategia de zonas francas que consideren sus beneficios y costos sociales y que sopesen esta política en relación a políticas industriales y comerciales alternativas. Los múltiples estudios existentes son, en general, elaborados o comisionados por las entidades representativas de zonas francas o las oficinas de gobierno cargadas de fomentar las actividades zonales. Tales estudios-invariablemente apoyados en estimaciones numéricas- padecen de tres limitaciones principales:
1. Exageran la contribución de las zonas francas al valor agregado en el país;
2. Suponen una total adicionalidad, lo que no es realista; y
3. Excluyen el concepto de temporalidad inherente a todo sistema de incentivos.
Por ejemplo, una evaluación hecha para Costa Rica concluye que el Régimen de Zonas Francas (RZF) generó un beneficio neto al país equivalente al 4.5% del PIB, y que “por cada dólar de exención dado al RZF, el país recibió $5.8, en 2008“. Pero el estudio incluye entre los beneficios las adquisiciones de bienes y servicios en el territorio nacional, lo que tiene poco sentido y equivale a incluir simétricamente, como costo, las ventas al mismo territorio.
También se adiciona la inversión del período, estimada como el crecimiento de la inversión acumulada. La inversión genera, en el tiempo, valor agregado, pero no es en sí misma un beneficio inmediato. La exclusión de estos dos ítems implica una reducción de un 70% en el beneficio neto calculado para el sistema. No se efectúa mención a las exenciones de impuestos y patentes municipales.
Panorama de los regímenes tributarios en las Zonas
Los regímenes tributarios de las zonas francas en el área del Cosefin resultan de un esfuerzo, en cada país, de utilizar al máximo las exoneraciones tributarias para crear condiciones favorables de competitividad. No solo se eliminan completamente la incidencia de gravámenes y derechos aduaneros como se exoneran de todos los tributos sobre ventas las importaciones, exportaciones y adquisiciones en el territorio nacional. Asimismo se libera a las empresas usuarias y a las administradoras de las zonas hasta de los impuestos y patentes municipales.
No menos importante, el sistema de extraterritorialidad permite reducir de manera significativa, y en algunos casos eliminar, las obligaciones tributarias accesorias que cargan los costos de las empresas en general. Aunque generosos, tales incentivos están generalmente cubiertos por las reglas de comercio internacional; el componente controvertido del sistema de incentivos está en la exención del impuesto sobre utilidades (IRPJ- Impuesto sobre la Renta de las Personas Jurídicas).
Los mecanismos de exoneración tributaria a las actividades desarrolladas en las zonas francas se caracterizan por su relativa uniformidad en la región, lo que resulta no de un esfuerzo regional de coordinación pero de un proceso de armonización espontanea motivado por competencia comercial y tributaria entre vecinos.
Transacciones con el resto del mundo
En todos los países del área Cosefin, las exportaciones y reexportaciones desde las zonas francas hacia el resto del mundo están libres de todo tributo, recargo o derecho. La importación de maquinaria, equipos de producción, insumos, materiales y combustibles utilizados en el proceso productivo están igualmente exonerados de todo tributo y derecho de importación en cuanto permanezcan en la zona o sean allí utilizados. Esta configuración común corresponde al objetivo de eliminar toda traba de naturaleza tributaria a la actividad de comercio de bienes entre la zona franca y los demás países, el cual radica el propio concepto de zona franca.
Adquisiciones en el resto del país
Las adquisiciones realizadas por las zonas francas en el territorio nacional en la parte no comprendida por zonas francas (o Territorio Aduanero Nacional-TAN) son, en los países de Cosefin, equiparadas a exportaciones para fines tributarios. Esto implica no solo la exención de todo gravamen a la exportación como la exoneración de todo tributo interno, con la particularidad de aplicarse la tasa cero para fines de IVA. Este tratamiento de las adquisiciones-que se aplica a mercaderías, bienes de capital e insumos-en el TAN es consistente con el objetivo de crear enlaces entre las actividades de las zonas francas con el conjunto de la economía nacional.
Perfeccionamiento activo y pasivo con suspensión de tributos
Los países de Cosefin tienen una larga experiencia con política y administración aduanera, en que se incluyen los regímenes de importación (o exportación, en el caso de perfeccionamiento pasivo) temporal para perfeccionamiento activo y su subsecuente reexportación (o reimportación, en el caso de perfeccionamiento pasivo) con suspensión de impuestos internos y derechos aduaneros. Por lo tanto, una vez que se establecieron las zonas francas, regímenes similares se establecieran en todos los países de Cosefin para las remesas, en ambas los sentidos entre las zonas francas y el TAN, a fines de perfeccionamiento. Esta política también está orientada hacia una mayor integración de las zonas francas con las actividades al interior del TAN.
Tributos municipales y sobre los activos
Generalmente en el área de Cosefin, empresas establecidas en las zonas francas están exentas de tributos locales o municipales. Estos tributos renunciados por las municipalidades incluyen impuestos sobre la propiedad de inmuebles y el traspaso de esos inmuebles, los impuestos de licencia o patentes e impuestos sobre papel sellado y timbres fiscales. Las empresas también están normalmente libres de impuestos de naturaleza nacional sobre los activos o sobre el patrimonio empresarial.
Tributación de la renta empresarial
Todos los países del área Cosefin eximen del impuesto las utilidades obtenidas por las empresas situadas en las zonas francas. En Costa Rica, el período de exención de proyectos localizados fuera de la Gran Área Metropolitana Ampliada (GAMA) es de 18 años, comprendiendo 12 años de exención total y 6 años de exención de la mitad del impuesto. En el área GAMA, la exención se concede por 12 años (8 años de exención total y 4 años de exención de 50% del impuesto). Asimismo, hay provisión legal para extensión del período de exención siempre que sean atendidos ciertos criterios de reinversión de utilidades.
En Costa Rica, unas pocas municipalidades imponen patentes a las empresas de zonas francas, y los termos de exención no es uniforme en todas las municipalidades.
Rol de los incentivos tributarios en el desarrollo de las Zonas Francas
Los incentivos tributarios han tenido un rol importante en el desarrollo de las zonas francas en el área de Cosefin, especialmente por tornar atractiva a la inversión extranjera en el país y por fortalecer la competitividad. Sin embargo, el universo de incentivos concedidos a las zonas francas va mucho más allá de las exoneraciones tributarias: la facilitación de trámites, el marco regulatorio simplificado, la eliminación de obligaciones tributarias accesorias, la provisión de infraestructura, el tratamiento preferencial en las relaciones con las municipalidades-forman un ambiente muy propicio a los negocios y la inserción a los flujos de comercio internacional.
En Costa Rica igualmente se observa un estancamiento del empleo en zonas francas en la última década, aunque haya indicaciones de mejoras en la calidad promedia del empleo. La menor absorción de mano de obra resulta en parte de la emigración de las maquilas textiles y de otras causas incluso posiblemente la evolución de algunas ramas industriales hacia métodos de producción más intensivos en capital.
En lo que respecta a las exportaciones, una comparación de datos de 2004 y 2009 indican que la participación de las zonas francas en la exportación total del país decreció en el período de 55% a 39% en El Salvador, de 47% a 36% en Guatemala, de 64% a 55% en Honduras, se mantiene estable en Costa Rica (variación de 52% a 53%) y aumento modestamente en Nicaragua (de 44% para 47%). En la República Dominicana, la misma proporción se redujo desde un 83% en el año 2000 a un 69% en 2009. Estos números parecen indicar una pérdida de dinamismo en las exportaciones de zona franca vis a vis la economía del territorio aduanero-a pesar las empresas localizadas en el TAN no gozan de los beneficios fiscales generosos de las zonas francas.
Esta evolución sugiere la conveniencia de reevaluar las políticas de desarrollo industrial y exportación, para certificar que la estrategia de zonas francas sigue siendo merecedora de un tratamiento preferencial y, en caso que eso se confirme, determinar qué ajustes habría que hacer en el régimen, especialmente en su significativo componente tributario, para adaptarlo a las condiciones contemporáneas y eliminar posibles distorsiones y sacrificios sociales innecesarios o desproporcionados. De todos modos, las políticas de desarrollo industrial y exportación deben concentrarse en facilitación, infraestructura y servicios y no en incentivos.
Como fue indicado por la consultoría FIAS (Multi-Donor Investment Climate Advisory Services) del Grupo del Banco Mundial, zonas francas o especiales no pueden y no deben ser vistas como sustitutos para un esfuerzo más amplio de reformas de comercio e inversión de un país.
El régimen de zonas francas constituye una manera radical de eliminar cualesquier impedimento que los aranceles e impuestos indirectos pudieran oponer a la competitividad nacional. Lo ideal es establecer, en la actividad económica en todos los rincones de la nación, un ambiente de amplia exoneración tributaria y facilitación de la exportación de tal manera que el régimen de zonas francas se torne redundante. El régimen de zonas francas se ha tornado por tanto una cota de referencia (benchmark) contra la cual se pueden evaluar las políticas que frenan la competitividad de las exportaciones reales o potenciales fuera de las zonas. En cuanto hubiere una carga impositiva y otros gravámenes sobre exportaciones en el territorio aduanero, como también reglas complejas que requieran costos y tiempo para operar eficientemente en el TAN, las zonas francas encuentran su razón de ser.
Un problema que se ha planteado en la región es que ciertas actividades en que el país tiene ventaja comparativa, por ejemplo la producción de derivados de tabaco como puros, el procesamiento de bienes de sector agro y la producción de camarones, han buscado las ventajas del régimen de zonas francas, el cual debería estar reservado-en línea con el diseño inicial del sistema-para actividades económicas no convencionales y innovadoras, con relieve para la industria de transformación. Si las autoridades no resisten a esa tendencia, se ponen en peligro aún más los ingresos tributarios y el espíritu animal41 de los emprendedores en el TAN.
El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (ASMC) de da Organización Mundial del Comercio (OMC) prohíbe, en su Art. 3º, la concesión de subvenciones, incluso las exoneraciones tributarias, supeditadas al logro de determinados objetivos de exportación.
Para eliminación de tales subvenciones se estableció un período de 8 años hasta el año 2002, pero el período de desmonte de incentivos existentes se ha postergado hasta dos veces para algunos países en desarrollo.43 De esta manera, el termo final se ha desplazado al 1º de enero de 2013 más un período de dos años-hasta el 1º de enero de 2015-para la eliminación de todo residuo de subvención prohibida. El Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC sigue atentamente el progreso en cada país en el desmonte de dichas subvenciones.Por su parte, los tratados comerciales firmados por los países de Cosefin con los Estados Unidos de América, denominados en su conjunto Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana y más conocido por su sigla en inglés (DR-CAFTA), igualmente establece la prohibición de subvenciones tributarias condicionales a exportaciones (Art. 10.9.1.a). A demás, DR-CAFTA explícitamente veda cualquiera restricción a ventas al mercado interno o su subordinación a desempeño de exportación (Art. 10.9.1.e). El plazo establecido para ajuste en cumplimiento de este dispositivo ya se ha agotado. En razón de estos compromisos internacionales, los países de Cosefin iniciaron, en 2010, una revisión de su legislación con la finalidad de adecuar sus sistemas de incentivos, con relieve para los beneficios de las zonas francas. Entre todo el arsenal de incentivos concedidos a empresas ubicadas en la zona franca dos puntos en conflicto con la OMC y DR-CAFTA requieren consideración especial: la limitación de ventas al mercado nacional (TAN) y la exención del impuesto sobre la renta (IRPJ) condicionado a la exportación. Las dos políticas están estrechamente relacionadas.
Recomendaciones
Recomendación nº 1 – Eliminar, de manera gradual, la exención del impuesto sobre las utilidades en el régimen de zonas francas
Una dificultad que surge con la puesta en práctica de esta recomendación es que los países del área Cosefin son, de cierta manera, interdependientes en temas de políticas comerciales y tributarias. Como se ha mencionado arriba, se llegó a una situación actual de incentivos tributarios casi ilimitados a través de un comportamiento competitivo sin coordinación, en que los inversionistas pueden con facilidad colocar un país en oposición a otro y así extraer concesiones y exoneraciones. El resultado de esa práctica es una desgravación amplia en todos los países, más allá de lo recomendaría una política sana y más equilibrada.
Los países del área compiten entre sí por las inversiones, lo que dificulta remover exenciones unilateralmente. Sería por lo tanto altamente deseable que los países de Cosefin se muevan en sincronía, de manera articulada.53 Puesto que las normas tributarias dicen respecto a la soberanía de cada nación, los gobiernos podrían coordinar sus decisiones sobre esta materia o bien a través de un tratado multilateral o bien-lo que es más fácil de lograr-a través de un consenso de políticas materializado en un Convenio Regional de Buenas Prácticas sobre Incentivos Tributarios a la Inversión, el cuál proveería una inspiración para políticas internas en cada país. El Grupo de Trabajo de Política Tributaria (GTPT) ya ha hecho un trabajo notable para la construcción de un convenio de buenas prácticas en base del modelo exitoso adoptado por la Unión Europea.
Pero lo perfecto es enemigo de lo bueno. Se reconocen la enorme dificultad de realizar un desmonte de las exenciones de IRPJ para las zonas francas simultáneamente en los siete países del área Cosefin. Una alternativa, que respetaría las restricciones institucionales y el ritmo de políticas públicas en cada país, sería proceder, cada país individualmente, con una reducción gradual de la exención de IRPJ en las zonas francas. Puesto que existe ya una conciencia de que ese debe ser el rumbo en el mediano plazo, e por el ejemplo y el proceso de persuasión moral que se establece en esas circunstancias, se podría esperar una convergencia en el tiempo hacia un padrón de tributación más neutral y más aliñada con los padrones internacionales. Así, se recomienda:
En algunos países, el IRPJ es complementado o ancorado por una tributación a los activos o al patrimonio empresarial. En estos casos, para evitar distorsiones la introducción del IRPJ en la zona franca debería hacerse pari passu con los impuestos complementares a los activos.
En entrevistas con la misión, algunos empresarios y organizaciones representativas del sector zona franca expresaron el deseo de que cualquier reducción o eliminación de exenciones tributarias se haga simultáneamente en todos los países de la región.
Recomendación nº 2 – Coordinar la eliminación de las exenciones de IRPJ en las zonas francas del área Cosefin a través de un convenio de buenas prácticas. Si eso se revela impráctico, iniciar, a nivel de cada país individualmente, la reducción gradual de la exención de IRPJ para empresas localizadas en las zonas francas.
En la medida que las empresas de zonas francas sean incorporadas al universo de contribuyentes del IRPJ, existirá la necesidad de que adopten los criterios de contabilidad generalmente aceptados y que elaboren demostraciones financieras en conformidad con lo requerido a las empresas del TAN. La transición de las empresas de zona franca para el sistema contable nacional requiere un cierto tiempo, y debería hacerse en estrecha cooperación entre la administración tributaria y las empresas interesadas.
Recomendación nº 3 – Establecer e implementar una estrategia de migración de los sistemas contables de las empresas en zonas francas hacia los padrones requeridos de los contribuyentes de IRPJ en general
Las generosas exoneraciones tributarias atribuidas a las empresas bajo el régimen de zonas francas crean un estímulo fuerte para la adhesión de empresas no normalmente no estarían habilitadas gozar de eses beneficios. Por ejemplo, se nota en años recientes, en algunos países, la incorporación cada vez más numerosa de empresas pertenecientes al sector agrícola, cuyos productos reciben, antes de la exportación, un procesamiento que no llega a caracterizar industrialización.
También hay propuestas de incluir en las zonas francas ciertas actividades de servicios-por ejemplo, servicios de auditoría-que han estado normalmente en el sector gravado de la economía. Las entidades reguladoras de zonas francas puede que no sean suficientemente cuidadosas en los criterios de admisión al sistema, lo que podría redundar en pérdidas significativas de ingresos tributarios. Por esta razón se recomienda:
Recomendación nº 4 – Controlar cuidadosamente las admisiones al régimen de zona franca para evitar la migración de actividades desde el Territorio Aduanero Nacional
La investigación realizada para este informe reveló incidentalmente que hay, en los países de Cosefin, otros sistemas de incentivos por lo menos tan distorsionantes para las economías y costosos para los fiscos como la exención de IRPJ en las zonas francas. Se trata de regímenes de preferencias tributarias para el sector de turismo y zonas fronterizas o de menor desarrollo relativo. Aunque tales incentivos estén fuera del ámbito del presente estudio, se recomienda:
Recomendación nº 5 – Revisar y evaluar las exoneraciones tributarias concedidas al turismo, zonas fronterizas y/o de menor desarrollo y otros sectores económicos para lograr su racionalización
El estudio coincide en que las normas de internación de bienes desde las zonas francas al Territorio Aduanero Nacional (TAN) son generalmente adecuadas, en tanto que se prevé la imposición en estos casos de los impuestos sobre ventas y selectivos, en tope del precio y de los recargos aduaneros. No hay cuestiones de incentivos tributarios involucradas. Sin embargo, una adecuada valuación para fines de imposición aduanera y cumplimiento con los acuerdos.
A fin de evitar el surgimiento de contenciosos tributarios que podrían generar complexidad y malestar en el régimen de zonas francas, se podría considerar la adopción de criterios simplificados, por ejemplo, en las reglas de subcapitalización y precios de transferencia para las empresas de las zonas.
Quizás se pueda involucrar también el Colegio de Contadores u organización equivalente. DR-CAFTA requiere definición de criterios para la estimación del valor gravable, base de los aranceles.
Las posibles bases incluyen el valor CIF, el valor de bienes similares importados, el valor de los componentes importados (lo que algunos consideran estar en harmonía con los tratados DRCAFTA) y algún otro criterio como el valor ex works más gastos calificados involucrados en la cadena de valor. Además de definir la base, es necesario acordar sobre la tasa de arancel que debe ser adoptada, las opciones consistiendo de Nación Más Favorecida (NMF) y del Arancel Preferencial.56 Para una aplicación uniforme de criterio se recomienda:
Recomendación nº 6 – Definir, coordinadamente entre los países de Cosefin, un criterio uniforme para cálculo del arancel sobre bienes internados al territorio aduanero nacional desde las zonas francas
En algunas partes de los países de Cosefin, la completa exención de tributos municipales para las zonas francas crea presión financiera sobre las municipalidades, las cuales tienen la responsabilidad de proveer bienes y servicios públicos locales. Estos bienes y servicios crean externalidades positivas para las zonas francas y sus trabajadores, que de cierta manera son free riders, aprovechando los beneficios financiados por contribuciones de terceros. Para minorar este problema se recomienda:
Recomendación nº 7 – Establecer una contribución municipal moderada y de simple determinación a ser liquidada por los usuarios de zonas francas en lugar de los tributos locales; alternativamente, eliminar la exención de tributos municipales.
