Reseña histórica de la Reforma Procesal Laboral

La Reforma Procesal Laboral (RPL) se cocinó a fuego lento: 17 años de negociaciones culminaron con la aprobación definitiva de la Ley No. 9343, aprobada en diciembre del 2015 por la casi unanimidad de legisladores y legisladoras.

Esta ley reforma más de 300 de los 600 artículos del Código de Trabajo costarricense. ¿Cómo se logró una reforma de esta dimensión? El proceso inició con sistemáticas denuncias sindicales sobre la ausencia de instrumentos adecuados para tutelar los derechos laborales en la década de los 90 del siglo pasado.

Para el año 1998, un nuevo gobierno entraba luego de haber triunfado en las elecciones nacionales, por un estrecho 3 %. Ante este panorama, el entonces Presidente de la República, Miguel Ángel Rodríguez Echeverría, le planteó al país la necesidad de desarrollar un proceso de Concertación Nacional, en el cual muy diversos sectores participaran en una negociación sobre temas complejos, que iban desde las telecomunicaciones y los seguros hasta la libertad sindical.

De forma tal que en el marco de esa Concertación el tema fue incluido (1998) en el ámbito de la discusión sobre libertades sindicales. Luego de un proceso de negociación, fundamentalmente tripartito en este tema, se logró un acuerdo unánime para mejorar los procedimientos laborales, sancionar infracciones y tutelar el fuero sindical.

Costa Rica tiene un Código de Trabajo desde 1943, pero no fue sino hasta 1993 (50 años después), que se logró el fuero sindical. Con anterioridad el libre despido de dirigentes sindicales era la norma; y, después de esa reforma, la ausencia de procedimientos de tutela sometía al dirigente sindical a proceso judiciales con duraciones de 6 a 10 años, con la evidente destrucción de cualquier intento de organización sindical, sobre todo en el sector privado.

Terminada la Concertación, se constituyó una comisión técnica (1999), con representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Poder Judicial, sindicatos y empresarios que elaboró un primer texto que se pretendía insertar en un Código Procesal General. El resultado se entregó al Poder Judicial (2002), donde se elaboró un anteproyecto con esos insumos y que fue dado a conocer al Consejo Superior de Trabajo (CST) 2004).

En ese anteproyecto se incluyeron, además, temas como la huelga (desde 1943 tan sólo cerca de 10 huelgas han sido legales), la resolución de conflictos colectivos (una sentencia de 1992 eliminó la posibilidad de la solución de conflictos colectivos en el sector público), así como la negociación colectiva en el sector público (sistemáticamente cuestionada desde un enfoque duro de teoría estatutaria).

En el CST se conformó una subcomisión (con participación de la Unión de Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP), la Corte, el MTSS y sindicatos) que trabajó durante el 2005 y presentó un documento al CST el 28 de julio del 2008, corrigiendo problemas graves del proyecto y dejando pendientes temas sobre los cuales no hubo acuerdo. La Corte realizó actividades con la Asociación de Derecho del Trabajo, litigantes, funcionarios del MTSS y jueces que retroalimentaron el proyecto. El 22 de agosto del 2005 la Corte Plena aprobó, unánimemente el proyecto, que luego envió el Ejecutivo a la Asamblea.

Desde el 2005 a la fecha se realizaron intensos procesos de negociación que involucraron a la UCCAEP, sindicatos, sucesivos gobiernos y fracciones legislativas. El proceso se interrumpió por la polarización relacionada con el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica-República Dominicana y los EEUU, pero siempre fue apoyado por el CST y contó con la mirada cercana de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que, incluso, envió una misión de asistencia técnica (2006).

Diversas sub-comisiones legislativas, del CST y externas articularon sistemáticamente a estos actores sociales y políticos, lo que permitió que se dictaminara en la comisión de asuntos jurídicos de la Asamblea Legislativa, el 17 de agosto del 2010 y el 1 de julio del 2011. Sin embargo, un desacuerdo fundamental entre sindicatos y empleadores (comités permanentes y arreglos directos), impedía que el proyecto fuera votado en plenario.

Sobre estos comités y arreglos podemos señalar que, desde la década de los 80, la combinación de ajuste económico y repercusiones de la Guerra Fría en América Central, aumentó la conflictividad sociolaboral y produjo cambios en las relaciones entre gobierno, empresarios y sindicatos.

En ese contexto se promulgó la Ley de Asociaciones Solidaristas (Ley número 6970, del 7 de noviembre de 1984), con el apoyo del gobierno, cámaras empresariales y la Escuela Social Juan XXIII, de la Iglesia Católica. Se trata, según la ley, de organizaciones mutualistas de ahorro y crédito integradas por trabajadores/as y con participación de empleadores/as. Aunque en principio se trata de organizaciones complementarias a los sindicatos, en la práctica se les trató de atribuir funciones de representación de intereses laborales de las personas trabajadores, por lo que se convirtieron en un instrumento de política antisindical.

Para 1992 la OIT había señalado que estas organizaciones, por su falta de autonomía, no pueden representar el interés colectivo de los trabajadores. Sin embargo, se continuó utilizando el mecanismo de solución de conflictos colectivos denominado arreglo directo, que otorga la titularidad del conflicto a un colectivo no sindicalizado (comité permanente de trabajadores), para continuar la práctica iniciada por las asociaciones solidaristas. Castro Méndez, M. (2014). Arreglos directos y comités permanentes de trabajadores desde la perspectiva de la libertad sindical en Costa Rica. Revista de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica (No. 11), p. 90-91.

Se requirió un nuevo acuerdo político entre sindicatos y empleadores, en mayo del 2012, que “sacó” el tema de arreglos directos y comités permanentes del proyecto, sin eliminarlos (como buscaban los sindicatos) ni fortalecerlos (como buscaban empleadores y solidaristas), para que el proyecto se dictaminara nuevamente y se aprobara el 31 de julio de 2012, con 45 votos a favor y el 13 de setiembre en segundo debate con 40 votos a favor.

A pesar de que tanto el Ejecutivo como la fracción oficialista habían participado en las negociaciones, incluyendo lo relacionado con la huelga en los servicios esenciales, el 9 de octubre del 2012 el Ejecutivo vetó cinco artículos relacionados con ese tema por presiones del sector empresarial vinculado con el cultivo de la piña y el banano.

Una intensa negociación logró un nuevo dictamen que excluyó los artículos vetados el 31 de julio del año 2013. A pesar de solicitudes directas del Poder Judicial y del MTSS para que el proyecto se convocara en extraordinarias, el Ejecutivo se negó a hacerlo lo que demostró que el veto solo disimulaba su rechazo a la aprobación del proyecto. No obstante, la entonces presidente Laura Chinchilla estuvo de acuerdo en levantar el veto por razones de constitucionalidad y mantener el veto por razones de oportunidad en contra del proyecto, de manera tal que la diferencia entre poderes legislativo y ejecutivo no podría ser resuelta por el tribunal constitucional, sino únicamente por medio de una negociación política.

En campaña presidencial, el candidato del partido en el gobierno, Ing. Johnny Araya, y su jefe de campaña condicionaron la aprobación de la RPL a la aprobación de reformas al reglamento legislativo y a la Ley de Jurisdicción Constitucional, ambas reformas extremadamente delicadas.

Pese a una intensa negociación no fue posible que el Ejecutivo convocara el proyecto durante el período de sesiones extraordinarias del Congreso, período en el que la agenda legislativa es definida por el Poder Ejecutivo. Tampoco fue posible que los diputados aceptaran colocarlo en los primero lugares de la agenda durante las sesiones ordinarias. Por ello un sector sindical denunció a la campaña del PLN por “secuestrar” la RPL (Diario Extra, 4/11/2013). Los sindicatos entonces plantearon el levantamiento del veto a los candidatos del Frente Amplio-FA (izquierda), José Ma. Villalta y del Partido Acción Ciudadana-PAC (centro), Luis Guillermo Solís.

Electo el presidente Solís (2014), iniciaron conversaciones que concluyeron en una negociación entre las fracciones del PAC, FA y PUSC (centro derecha), con un compromiso de aprobar la RPL, con algunas modificaciones que se harían por medio de un proyecto que reformaría la reforma (el nuevo exp. 19.306). Esto formó parte de los acuerdos que permitieron a esas fracciones controlar el directorio legislativo en el período 2014-2015. Pero el acuerdo no previó que el plazo cuatrienal de la RPL vencería el 13 de diciembre del 2014. Todo proyecto de ley tiene 4 años para su aprobación. Si excede ese plazo es archivado definitivamente. Sin embargo, los diputados pueden prorrogar ese plazo por cuatro años más. A pesar de los esfuerzos para a ampliar el plazo, las fracciones opositoras se opusieron, de manera que el Presidente Solís levantó el veto el 12 de diciembre de 2014 y firmó la RPL como, Ley 9076.

El tema se llevó a la Sala Constitucional (tribunal constitucional concentrado y vinculante) que por sentencia 2015-012251 estableció que el levantamiento del veto que hizo el Presidente Solís fue constitucional, pero el que había hecho la Presidente Chinchilla (2013) fue inconstitucional. Se anuló la ley 9076 y se retomó el procedimiento legislativo. Ya no era posible hacer ninguna modificación a la RPL, sino solamente decidir si se aceptaba el veto o no, eliminando los artículos vetados o no.

Diversos sindicatos iniciaron una intensa labor de negociación con los diferentes partidos. UCCAEP, las fracciones y el Poder Judicial propusieron algunos ajustes. Una subcomisión legislativa logró consensuar los últimos ajustes, acordó eliminar los artículos vetados y presentar un proyecto “nuevo” que sería el texto original eliminando los artículos vetados y modificando las normas consensuadas.

Esta negociación posibilitó que el “nuevo” proyecto se presentara a la Asamblea el 13 de diciembre del 2015, se votara en primer debate el día 9 (45 votos a favor); y se votara en segundo debate el 14 de diciembre (41 votos a favor), convirtiéndose en la Ley 9343. La ley entrará en vigencia 18 meses después de que sea publicada en el Diario Oficial La Gaceta.

El 25 de enero del año 2016, finalmente esta gran reforma laboral fue firmada definitivamente por el presidente Solís, en lo que representa la mayor reforma laboral en Costa Rica desde la promulgación del Código de Trabajo en 1943, incluyendo la huelga, la negociación colectiva y la solución de conflictos colectivos de trabajo, la protección de fueros especiales (mujer embarazada, representantes sindicales, denunciantes de hostigamiento sexual entro otros); el juzgamiento de infracciones a las leyes de trabajo, los procesos ordinarios laborales, las medidas cautelares, la defensa laboral gratuita para trabajadores de bajos ingresos, entre otros importantes aspectos.

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