Dr. Fernando Bolaños Céspedes
Dr. Esteban Calvo Rodríguez
Abogados especialistas en Derecho del Trabajo
I.- A MODO DE INTRODUCCIÓN:
En el presente estudio se realizará un análisis jurídico de las reformas legales que se proponen en el proyecto de ley denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, mismo que se tramita mediante el expediente legislativo número 21.049, con el cual se pretende modificar la normativa del Código de Trabajo que regula el instituto de la huelga, de reciente data.
Por orden de exposición, iniciaremos haciendo un comentario general sobre los motivos que se exponen en el proyecto de ley, para luego realizar el análisis particularizado de cada una de las modificaciones planteadas.
Al final, a modo de corolario, se exponen unas reflexiones finales sobre la propuesta de reforma que contiene el proyecto de ley.
II.- DE LOS MOTIVOS Y FINALIDAD DEL PROYECTO:
En la exposición de motivos del proyecto, se hace ver que nuestra legislación tiene inconvenientes en cuanto a la regulación del instituto de la huelga, especialmente en lo que respecta a la huelga en los servicios públicos y al procedimiento judicial para la calificación de los movimientos huelguísticos.
Según se señala, la reciente reforma que se introdujo al Código de Trabajo, mediante la Ley número 9343, del 25 de enero de 2016, conocida como la ley de la Reforma Procesal Laboral (RPL), dejó una serie de vacíos normativos que generan inseguridad jurídica.
Partiendo de la anterior premisa, los redactores del proyecto puntualizan una serie de aspectos que a su juicio son deficiencias de la actual regulación en materia de huelga.
De modo que la finalidad del proyecto de ley, según lo explican, no es otra que hacer los ajustes normativos necesarios para garantizar la seguridad jurídica frente al ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos; y, proteger los derechos fundamentales de la población.
La finalidad que tiene el proyecto así anunciada no merece mayor cuestionamiento. No obstante, tal y como se verá más adelante, el contenido de la reforma propone modificaciones normativas que pueden mal lograr los fines buscados.
Por otro lado, las justificaciones de la pretendida reforma que se explican en la exposición de motivos del proyecto, parten de la identificación de aparentes problemas cuyo origen no ha sido hasta ahora identificado con rigor empírico.
Así, por ejemplo, se dice que una de las deficiencias de la legislación es la tardanza en el procedimiento judicial de calificación de la huelga. Se afirma que el problema reside en los plazos establecidos en la ley vigente. Sin embargo, una revisión de estos plazos legales nos permite afirmar que el procedimiento de calificación de huelga está condicionado a plazos breves y perentorios, lo que permite deducir que el origen de la mora judicial no está en los plazos previstos en la ley.
Existen razones suficientes para creer que la prolongación excesiva de los procesos judiciales, incluyendo el de calificación de huelga, obedece a múltiples factores. Algunos de ellos tienen que ver con problemas estructurales cuya solución resulta mucho más compleja que la mera reforma de los plazos legales.
Por consiguiente, si la finalidad del proyecto es acortar los tiempos de duración del proceso de calificación de huelga mediante la modificación de los plazos estipulados en la ley, posiblemente esa finalidad no se logre.
Similar comentario se puede hacer respecto a las consideraciones planteadas en la exposición de motivos del proyecto con relación a la huelga en los servicios públicos esenciales.
En este caso, la premisa de la que parten los redactores del proyecto es que la regulación actual no es clara a la hora de regular la huelga en los servicios públicos esenciales. El Código de Trabajo, en sus artículos 375 y 376, establece una prohibición del ejercicio de la huelga en este tipo de servicios. El problema con estas normas puede surgir de la inconveniencia que tiene el modelo prohibicionista, que históricamente ha demostrado ser totalmente ineficaz para evitar las huelgas ilegales en los servicios públicos considerados esenciales.
La experiencia acumulada por más de setenta años -la prohibición aludida está estipulada en el Código de Trabajo desde su entra en vigencia en el año 1943-, permite afirmar que la propuesta que plantea el proyecto de ley, encaminada a fortalecer ese esquema prohibicionista, difícilmente logre resolver el problema que se acusa.
La huelga como fenómeno social tiene una enorme capacidad de resiliencia a la prohibición. Es esto lo que explica porqué en muchos otros ordenamientos jurídicos, se ha optado por la vía de la regulación, en vez de la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales.
Para ello, el mecanismo utilizado es el establecimiento de servicios mínimos que logra armonizar, de manera adecuada, el ejercicio del derecho de huelga con el respeto de los demás derechos fundamentales que pueden verse comprometidos con la suspensión o paralización de los servicios públicos esenciales, como lo son la vida, la salud y la seguridad de las personas.
El planteamiento que se hace en el proyecto de ley para que la huelga en los servicios esenciales sea considerada “manifiestamente ilegal”, al punto de no requerir la intervención del juez de trabajo para otra cosa más que para dictar una orden judicial que conmine a los huelguistas a reincorporarse de inmediato a sus labores, sin siquiera dárseles el derecho de defensa, puede tener efectos adversos a los buscados.
Con ello, pues, las huelgas buscarían elevar la intensidad del movimiento para poder así vencer las consecuencias de la ilegalidad que les impone este tipo de esquema prohibicionista.
Preocupa también la propuesta que hace el proyecto para imponer limitaciones y condicionamientos de orden temporal al ejercicio del derecho de huelga, más allá del ámbito de los servicios públicos esenciales.
En la exposición de motivos del proyecto no se explica la justificación de esta medida; pero, en todo caso, la sola idea de acotar la duración de la huelga declarada legal a un determinado número de días cuando no esté de por medio la suspensión de un servicio esencial, es una condición que atenta contra el contenido del derecho y contra el sentido mismo de la huelga.
Una medida como esta difícilmente pueda superar el parámetro de constitucionalidad, más aún si se toma en cuenta que en el pasado, la Sala Constitucional anuló una disposición similar que contenía el Código de Trabajo en su texto original.
Especial atención merece la propuesta contenida en el proyecto de ley para incorporar al Código de Trabajo nuevas causales de disolución del sindicato.
Sobre el particular, debe analizarse con cuidado la forma en que se plantea esta modificación, por cuanto la redacción de la norma se expresa con una técnica jurídica ambigua e insegura. Además, la medida puede constituir una reacción por parte del ordenamiento jurídico desproporcionada a los fines perseguidos.
Así mismo, es fácil advertir que lo propuesto en este sentido implicaría graves consecuencias para la libertad sindical, lo que plantea serias dudas en cuanto a la constitucionalidad de la medida; ya no sólo de cara a la Constitución, sino también de cara a los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Cabe también cuestionarse la conveniencia de esta modificación desde una perspectiva teleológica. En este sentido, el Comité de Libertad Sindical de la OIT, refiriéndose a la disolución o suspensión de las organizaciones sindicales, se ha declarado “profundamente convencido de que no es posible hallar la solución de los problemas económicos y sociales porque atraviesa un país aislando las organizaciones sindicales y suspendiendo sus actividades. Muy por el contrario, sólo el desarrollo de organizaciones sindicales libres e independientes y la negociación con ellas pueden permitir al gobierno en cuestión afrontar los problemas y resolverlos en la forma más favorable posible para los intereses de los trabajadores y de la nación”. (Recopilación de 1996, párrafos 31 y 673 y 338.º informe, caso núm. 2006, párrafo 266.).
III.- SOBRE LAS MODIFICACIONES PROPUESTAS:
Reforma al artículo 345 del Código de Trabajo.
El proyecto de ley inicia reformando el artículo 345 del Código de Trabajo. La propuesta consiste en modificar el inciso b) de esta norma, para que se obligue a los sindicatos estipular en el contenido de sus estatutos un medio electrónico para atender notificaciones.
Respecto a esta nueva disposición, hay que tener en cuenta como punto de partida, que el Convenio No. 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual se encuentra debidamente ratificado por Costa Rica, en su artículo 3 establece lo siguiente:
1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente a sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular programas de acción.
2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
La reforma propuesta se contrapone, de manera frontal, con el artículo mencionado, por cuanto obliga a los sindicatos a registrar un domicilio y un medio electrónico con el fin de atender notificaciones; medio que, según se desprende de la reforma de otros artículos del proyecto, tiene como fin notificar a los sindicatos con efectos judiciales.
Los sindicatos no están obligados, de acuerdo con el Convenio 87, artículo 3, a hacer ese registro, pues son libres de establecer en sus estatutos las disposiciones que tengan a bien para estos fines.
Por otro lado, no puede dejarse de lado que para efectos de notificaciones judiciales ya existe una Ley de Notificaciones, ley No. 8687, la cual indica cómo se deben notificar las personas jurídicas (artículos 20 y 21).
En el párrafo segundo de este artículo del proyecto de ley se señala que, en caso de incumplimiento del requisito que impone, las resoluciones que se dicten se tendrán por notificadas en forma automática. La técnica legislativa es deficiente porque no indica a qué resoluciones se refiere. Además, invade un campo que es propio de la Ley de Notificaciones Judiciales y, en última instancia, de las leyes que regulan los procesos judiciales.
Por lo demás, este párrafo agrava la violación del Convenio No. 87 al establecer una consecuencia gravísima derivada de una norma que interviene y entorpece el derecho de los sindicatos a determinar el contenido de sus estatutos.
Debe también advertirse que esta reforma introduce un trato desigual en perjuicio de los sindicatos, al establecer un mecanismo de notificación exclusivo para ellos que no ofrece las garantías suficientes para el ejercicio del derecho de defensa; por cuanto, como se verá más adelante, el proyecto de ley plantea que la resolución misma que da traslado de la solicitud de calificación de huelga al sindicato, le será notificada por este medio, creándose con ello una regla particular y única en todo el ordenamiento jurídico que menoscaba las garantías previstas en las demás jurisdicciones para la notificación del traslado de demanda o acto que da inicio al proceso.
En este sentido llama la atención ver cómo la reforma propuesta no modifica en nada los medios de notificación para los empleadores que acudan al proceso de calificación de huelga, a quienes se les mantienen los medios de notificación de la Ley de Notificaciones.
Finalmente, debe hacerse ver que la actual regulación prevé la posibilidad de utilizar un mecanismo de notificación auxiliar, en caso de haber dificultad para notificar al sindicato o sindicatos participantes en el movimiento de huelga. El artículo 663 del Código de Trabajo establece para estos casos que la notificación puede realizarse mediante alguno de los periódicos de circulación nacional. En ese sentido, no es necesario reformar la ley para crear un método ad hoc para notificar a las partes en conflicto cuando se dificulten otros medios de notificación, pues la ley actual ya lo tiene previsto.
Reforma al artículo 379 del Código de Trabajo.
El proyecto de ley pretende modificar el artículo 379 del Código de Trabajo mediante una nueva regla, según la cual, el rebajo de los salarios por el tiempo no laborado en el caso de huelgas que se declaren ilegales, procederá en forma retroactiva. De entrada, debe advertirse que esta modificación violenta la jurisprudencia constitucional sentada en el fallo 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011.
En segundo lugar, esta norma convierte la actual presunción legal de toda huelga en una presunción de ilegalidad. En efecto, si se puede cobrar retroactivamente los salarios por el tiempo holgado durante la huelga declarada ilegal, lo que se está diciendo -en otras palabras-, es que se presume la ilegalidad de la huelga hasta tanto no se declare la huelga legal por un juez.
Ello va en contra de todo el sistema que se pretendió crear con la Reforma Procesal Laboral, que precisamente presumía la ilegalidad de la huelga y obligaba a acudir a un juez a que declarara la legalidad, de previo a su ejecución. La crítica que se hacía a este sistema es que no consideraba la huelga como un derecho fundamental, inserto en el artículo 61 de la Constitución Política, y le daba tratamiento de un derecho disminuido.
Desde este punto de vista, la contrarreforma que se plantea constituye un retroceso histórico respecto a lo logrado con la Reforma Procesal Laboral.
Por lo demás, este tipo de normas confunden dos cosas distintas. Una cosa es deducir salarios en forma retroactiva como sanción, lo cual evidente se contrapone al ejercicio de la huelga como derecho fundamental; y otra cosa distinta son los efectos de la huelga legal, la cual, ya señala el artículo 380 del Código de Trabajo, suspende los contratos de trabajo.
La parte final de este artículo automatiza las sanciones disciplinarias que pueden imponerse en caso de huelgas en servicios esenciales, pues de acuerdo a su tenor, basta con que adquiera firmeza la orden de reincorporación que establece el artículo 375 bis, para que puedan tomarse las sanciones.
La técnica legislativa no es apropiada pues lo correcto sería indicar, siguiendo la lógica del 375 bis y de la reforma que se plantea para el 385 del mismo código laboral, que las sanciones pueden aplicarse si los huelguistas no se reincorporan una vez que tienen conocimiento de la orden judicial y no cumplen con la misma. La redacción, sin embargo, es tan deficiente que pareciera que con la sola orden de reincorporación en firme ya se pueden ejecutar sanciones.
De acuerdo a la letra de esta parte final del artículo 379, tendríamos que concluir que una persona puede ser sancionada por el solo hecho de participar en una huelga que haya sido declarada ilegal, lo cual tiene varios problemas que ya tenía la legislación anterior.
Lo primero es que limita las posibilidades de acudir a huelga ante el temor de ser sancionado con solo que un juez estime que se trata de servicios esenciales. Esto tiene el agravante de que la definición que hace el artículo 376 actual de lo que son servicios esenciales se presta a distintas interpretaciones, como lo demuestra la misma jurisprudencia contradictoria de la Sala Constitucional y de los juzgados de Trabajo.
En segundo término, nuevamente crea una presunción de ilegalidad de la huelga, pues ante una huelga en servicios públicos, cualesquiera que sean esos servicios, pende la amenaza de sanciones automáticas, si se declara ilegal, de modo que la única manera de evitarlo es pidiendo una autorización previa de legalidad al juez aboral, retrocediendo la legislación a lo que existía antes de la reforma laboral.
En el fondo de este tipo de valoraciones, lo que existe es un vaciamiento de contenido de la huelga como derecho fundamental, lo que permite sostener que este tipo de reformas, difícilmente, sean acordes con el Derecho de la Constitución, aparte de que chocan con la concepción que tienen los Órganos de Control de la Organización Internacional del Trabajo, para quienes no es aceptable que se impongan sanciones a los trabajadores por el simple hecho de participar en una huelga.
Reforma al artículo 385 del Código de Trabajo.
El cambio que se le introduce a este artículo consiste en establecer que la notificación de la resolución de ilegalidad de la huelga cuando haya un sindicato o sindicatos involucrados, se realice por el medio electrónico creado en el anterior artículo 345. Lo estipulado en esta norma adolece de problemas técnicos que a la postre implicarán inconvenientes prácticos.
No se toma en cuenta que la huelga es un derecho individual de ejercicio colectivo, de modo que la resolución que declara la ilegalidad de la huelga requiere siempre ser notificada a todas y a cada una de las personas participantes del movimiento. No basta sólo con notificar al sindicato que, si bien es cierto es quien en la mayoría de los casos organiza, convoca y dirige la huelga, no es quien ejerce el derecho de holgar propiamente dicho.
Por lo demás, no puede dejarse de lado que las personas participantes del movimiento, no necesariamente tienen que ser afiliadas al sindicato o sindicatos convocantes de la huelga; de manera que la notificación hecha al sindicato no puede surtir efectos jurídicos para quienes no tienen ningún vínculo con la organización sindical. Tampoco podría derivarse de esta norma la obligación para el sindicato de notificar o poner en conocimiento de los huelguistas la resolución judicial que declara la ilegalidad del movimiento, pues tal acto corresponde a una función jurisdiccional.
Reforma al artículo 431 inciso 7) del Código de Trabajo
Lo estipulado en este artículo no requiere de mayores comentarios. Se trata de la modificación a un aspecto propio de la competencia territorial de los juzgados de trabajo para conocer del proceso de calificación de huelga, cuando ésta afecta servicios públicos esenciales que se presten en dos o más provincias, en cuyo caso, se establece que el juez competente será el del Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José.
No obstante lo anterior, no está demás hacer ver que la redacción actual que tiene este artículo del Código de Trabajo permite tramitar en un solo juzgado de trabajo todas las solicitudes de calificación de huelga, cuando ésta acontezca en diferentes lugares, y ofrece la conveniencia de dejar a criterio del solicitante la elección del juzgado que sea de su interés o preferencia. La propuesta de reforma elimina esta posibilidad cuando se trate de huelgas en servicios esenciales. Esta limitación introduce una rigidez a la norma que a la postre puede resultar siendo inconveniente.
Reforma al artículo 661 del Código de Trabajo.
Con relación a este artículo, pareciera que la modificación legal que aquí se pretende es innecesaria desde el momento en que una instrucción generalizada del Poder Ejecutivo bastaría para lograr la acción requerida. En todo caso, no se trata de un cambio que afecte el derecho constitucional de huelga.
Reforma al artículo 663.
El párrafo segundo de este artículo se contrapone con la reforma del artículo 345. Esta última incorpora la obligación para los sindicatos de registrar un medio electrónico en el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social (MTSS). En este artículo, sin embargo, se habla de un registro en el Poder Judicial.
La Ley de Notificaciones señala en su artículo 3 que es potestativo de personas físicas o jurídicas tener una dirección única de correo para atender notificaciones. En el artículo del proyecto que aquí se comenta, pareciera establecerse una obligación de registrar una dirección electrónica por parte de los sindicatos ante el Poder Judicial, aunque no lo dice expresamente y tampoco reforma la Ley de Notificaciones, con lo cual la norma se torna contradictoria con el resto del ordenamiento y discriminatoria con las organizaciones sindicales, que serían las únicas obligadas a cumplir este tipo de requisito.
Para el caso de las coaliciones temporales, se varía también lo que establece actualmente el Código de Trabajo, que sigue la línea de la Ley de Notificaciones en cuanto a la necesidad de una notificación personal, estableciendo nuevamente una especie de discriminación procesal en contra de este tipo de coaliciones. Obsérvese, además, que la notificación mediante publicación debe ser una forma de notificar en subsidio cuando no se logren otras formas de notificación personal.
Desde nuestro punto de vista, las formas de discriminación procesal antes mencionada son inconstitucionales, pues violan el principio de igualdad, al establecer una especie de carga procesal específica en contra de determinados sujetos, sin que haya proporcionalidad ni una necesidad evidente, sobre todo porque ya la Ley de Notificaciones prevé para todos los sujetos jurídicos la forma en que deben ser notificados para efectos judiciales.
En otro orden de cosas, la reducción que hace este artículo de 3 días a 1 día hábil para apersonarse en el proceso de calificación nos parece angustiosa y desproporcionada, nuevamente en perjuicio del ejercicio de un derecho constitucional, dándole de este modo a la huelga un tratamiento limitante que no se aviene con su naturaleza jurídica de derecho fundamental.
Reforma al artículo 667.
Este artículo ya introduce una diferenciación que luego se desarrolla a plenitud en el artículo 375 bis propuesto, en cuanto a servicios públicos en que es permitida la huelga y servicios esenciales en que la huelga resulta “manifiestamente ilegal”.
La distinción que se hace tiene varios problemas. En primer lugar, debería haber un lenguaje jurídico igual en todos los casos y en todos los artículos. Con esto nos referimos a que, si por un lado se habla de servicios públicos y en otros momentos de servicios esenciales, no estamos utilizando la misma denominación jurídica, con lo cual se pueden estar introduciendo imprecisiones que luego van a dificultar la aplicación e interpretación de estas normas.
En segundo lugar, la expresión “servicios públicos donde esta se permite” introduce un verdadero problema de interpretación para el juez y para los operadores jurídicos en general, pues no existe tal definición en nuestro ordenamiento jurídico. Lo que existe en el artículo 376 del Código de Trabajo es una lista de servicios en los que la huelga estaría prohibida, sin que haya unanimidad en la jurisprudencia sobre la aplicación de esa norma.
Por tanto, adelantamos que la distinción entre servicios públicos donde la huelga se permite y servicios esenciales en que la huelga resulta esencialmente ilegal, no es pacífica en nuestro ordenamiento, de manera que el tratamiento que el proyecto le da a este tema va a acarrear nuevos problemas de interpretación.
Reforma del artículo 668.
Nuevamente aparece una conceptualización de servicios públicos diferente de la de servicios esenciales, lo cual puede acarrear problemas de aplicación e interpretación, según ya se expuso.
Se elimina en este artículo el párrafo del Código de Trabajo actual que indica lo siguiente: “El cambio de esas causas o motivos que posteriormente pueda llegarse a operar puede ser objeto de un nuevo proceso de calificación, si en ello hubiera interés”.
De la exposición de motivos del proyecto no se deduce por qué razón se elimina este párrafo. Su eliminación limita la posibilidad de nuevos procesos de calificación que pudieran resultar necesarios, sobre todo si hay otros procesos huelguísticos. Esto podría crear inseguridad jurídica sobre la forma de actuar en casos de nuevas huelgas que digan fundarse en otros motivos o causas, distintos a los procesos que ya fueron calificados.
Reforma al artículo 350 del Código de Trabajo.
El agregado que se hace a este artículo nos parece técnicamente mal lo concebido, tanto por razones conceptuales, como también porque pareciera criminalizar la protesta social.
Un problema técnico muy evidente que encontramos en esta norma es que pone al juez de Trabajo, que no es un juez Penal, a calificar si una conducta comporta o no un ilícito penal. Desde nuestro punto de vista esto resultaría en una invasión de competencias de la jurisdicción laboral en la jurisdicción penal. Con buena razón, los sindicatos podrían alegar una prejudicialidad en estos casos, pues quien debe definir si una conducta comporta un ilícito penal son los jueces de la jurisdicción penal.
En segundo lugar, aparte de que la palabra “incitar” que introduce este artículo no es un término técnico-jurídico, y pareciera más bien formar parte del campo de la psicología, ¿cómo demostrar desde el punto de vista social que la incitación de un sindicato fue la causa de que se actuara por parte de seres humanos racionales de determinada forma? ¿Cómo demostrar que fue el sindicato, entendido como institución y no como manifestación de lo que pudieron decir uno o varios dirigentes, quien incitó u organizó una determinada conducta delictiva?
Evidentemente, existe una imposibilidad material para que la persona jurídica sindicato, realice cualquier acción como la que se tipifica en esta norma. Las conductas delictivas son siempre personales, es decir, que se atribuyen a un sujeto persona física. Sin embargo, en este caso, se las están atribuyendo a una persona jurídica, criminalizando a toda la organización, lo cual entonces se contrapone a los principios que rigen el derecho penal en el mundo civilizado.
La norma tiene una concepción, desde su origen, represiva contra el sujeto sindical, con el peligro de que cualquier expresión en boca de un dirigente sindical puede ser considerada suficiente para criminalizar al sindicato. Se trata de una deriva autoritaria que no se corresponde con un Estado Social de Derecho y, mucho menos, con la tradición de respeto a las libertades públicas que ha mantenido este país. Difícilmente, los tribunales internacionales y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) admitan que este tipo de normas sean acordes con los instrumentos de Derechos Humanos internacionales que el país ha ratificado.
Por lo demás, este tipo de reformas, parecen revivir los fallidos artículos 333 y 334 del Código Penal de Costa Rica, los cuales fueron eliminados hace ya varios años de nuestro ordenamiento jurídico, en buena medida por presión de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los cuales, por mucho tiempo, solicitaron al Estado costarricense, eliminar del Código Penal tales normas por considerarlas reñidas con la libertad sindical y violatorias de los convenios internacionales en esta materia.
Creación del artículo 375 bis.
El concepto de “manifiestamente ilegal” no existe en nuestro ordenamiento, de modo que habría que crearlo y desarrollarlo.
Desde un punto de vista jurídico, el concepto es de dudosa construcción, pues una conducta o es ilegal o no lo es, de manera que en nada cambiaría la conducta ilegal por considerarse que se realiza de manera manifiesta, como tampoco cambiaría por considerar que se da de manera disimulada. En todo caso, para los fines perseguidos, el concepto así establecido en nada contribuye para corregir la indefinición que persiste sobre cuáles son los servicios esenciales en nuestro país y cuáles no lo son.
La norma de este artículo según la cual la orden judicial de reincorporación a labores en servicios esenciales se emitirá sin conceder audiencia previa, nos parece inconstitucional pues viola las reglas del debido proceso, aparte de que se asemeja a normas similares que existe en Estados nacionales poco democráticos que no tienen la tradición civilista de Costa Rica.
Por lo demás, no es posible que un derecho fundamental, inscrito en la Constitución Política del país, como es el derecho de huelga, se pueda cercenar con una simple orden judicial sin que de previo se haya escuchado a las partes interesadas. Nuevamente queda claro que los redactores de este proyecto se han olvidado de que la huelga es un derecho fundamental en nuestro país y también en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU), y Protocolo a la Convención Americana de Derechos Humanos, para citar solo dos instrumentos internacionales que recogen el derecho de huelga como derecho fundamental.
En otro orden de cosas, nuevamente cita este artículo el supuesto registro de medio electrónico en el Poder Judicial, cuando ninguna norma actual ordena ese registro y el proyecto tampoco lo hace.
El artículo contiene, además, un sin sentido jurídico, como es el hecho de dar legitimación procesal a quien no ha sido sujeto en el proceso para que, pese a ello, pueda apelar, tanto la orden judicial como la denegatoria de solicitud de ilegalidad de la huelga que emita el juez. Con esto, la norma plantea una lógica procesal invertida, pues según se estipula, cualquier persona interesada, aunque no se le haya dado oportunidad de ser escuchada antes en el proceso, podrá acudir en alzada a interponer el recurso de apelación; y, es en la segunda instancia donde el juez deberá convocar a las partes a una audiencia oral a efecto de que las mismas expresen los agravios correspondientes.
Creación del artículo 661 bis.
La introducción de este artículo desnaturaliza la huelga, pues impide a quienes la ejercen cumplir el cometido de la misma, cual es lograr una presión suficiente para establecer una negociación útil sobre los temas de conflicto colectivo.
Reducir el ámbito temporal de cualquier huelga (pues aquí ni siquiera estamos hablando de servicios esenciales) a un espacio de una semana, implica nuevamente cercenar un derecho fundamental y olvidar el rango constitucional de este instituto.
Por lo demás, nos parece que esta propuesta resultaría inconstitucional pues si bien, el artículo 61 de la Constitución Política permite al legislador regular la huelga, esta regulación se refiere a dos situaciones concretas: la huelga en los servicios esenciales y los mecanismos para lograr que la huelga tenga carácter pacífico. No está autorizado, pues, el legislador para introducir otras regulaciones que vacíen de contenido del derecho de huelga.
No se puede olvidar que el texto original del artículo 389 del Código de Trabajo, en su párrafo segundo, contenía una disposición que autorizaba a los Tribunales de Justicia suspender el ejercicio de la huelga hasta por un plazo de 6 meses. Esta disposición tenía un sentido similar a la que ahora se propone en el proyecto y fue declarada inconstitucional mediante resolución de la Sala Constitucional No. 1317-98, de las diez horas con doce minutos del veintisiete de febrero de 1998. La Sala Constitucional consideró que se trataba de una “condición irrazonable, arbitraria e ilegítima, que autoriza al tribunal a restringir el ejercicio del derecho de la huelga si a bien lo tiene y sin ofrecer ninguna salida a las partes en el conflicto”.
En esta misma sentencia se agrega que aquella disposición excedía el fin que busca el constituyente en su artículo 61, pues si bien el mandato constitucional “permite restringir o limitar el derecho de huelga, ello es cuando estén de por medio los servicios públicos esenciales, así entendidos por el Legislador. Tal intervención del juzgador resulta ser entonces una restricción ilegítima”.
Los anteriores razonamientos dados por la Sala Constitucional en el voto que se cita, son lo suficientemente claros para sostener que la propuesta que plantea en este artículo del proyecto adolece de vicios de inconstitucionalidad que la hacen del todo inviable.
IV.- REFLEXIONES FINALES.
La regulación de la huelga es materia compleja. En ella confluyen intereses antagónicos de especial sensibilidad y relevancia, no sólo para las partes intervinientes en el conflicto colectivo, sino para la sociedad en general. A esto obedece que la simple idea o propuesta de regular el instituto de la huelga suscite preocupaciones y suspicacias de la más diversa índole. De ahí que la intervención legislativa en esta materia deba hacerse siempre con mucha cautela y con un estricto sentido de oportunidad y conveniencia para el equilibrio de todos los intereses en juego.
No existe ni ha existido nunca una ley que haya logrado regular el instituto de huelga de forma exacta, sin imperfecciones y de manera satisfactoria para todas las partes. Cualquier estudio del derecho comparado permite constatar que, en todos los ordenamientos jurídicos, especialmente y sobre todo en los de más desarrollo democrático, se debate permanentemente sobre la problemática que supone, siempre, la interpretación y aplicación de la ley, sea cual sea ésta, que regula la huelga.
En nuestro país, la Reforma Procesal Laboral que abordó también la reforma al marco normativo de la huelga, requirió un extenso debate que se prolongó por más de quince años, y fue precisamente el tema de la huelga el que más obstáculos y dificultades suscitó.
Fue con el aporte de todos los sectores y el con el consenso de ellos, que la necesaria reforma pudo finalmente convertirse en ley de la República.
Como ocurre con toda ley, y particularmente con toda ley que verse sobre la huelga, la regulación actual que nos dio la Reforma Procesal Laboral puede ser mejorada. Pero cualquier propuesta en esta dirección deberá nuevamente convocar a todos los actores sociales y propiciar un espacio de diálogo serio y bien intencionado. Solo así se podrá lograr la mejora buscada.
El que los redactores del proyecto de ley hagan reconocimiento explícito que esta iniciativa de reforma legal esté motivada en los movimientos de huelga de reciente acontecimiento, debe llamarnos a reflexionar sobre lo conveniente o no que puede ser, el discutir una reforma legislativa que surge como reacción inmediata a un hecho circunstancial y que se promueve al calor de los acontecimientos que están en marcha.
Por otro lado, la idea misma de implementar una reforma a la regulación actual que tiene el instituto de la huelga, supone una oportunidad valiosa para superar el modelo prohibicionista que venimos comentando y sus perniciosas consecuencias.
En este sentido, una propuesta alternativa puede partir de la idea de retomar el planteamiento que originalmente recogía el anterior proyecto de ley de Reforma Procesal Laboral, para regular la huelga en los servicios públicos esenciales mediante el mecanismo de servicios mínimos, de extendido uso en el derecho comparado. Esto permitiría armonizar el ejercicio del derecho fundamental de huelga con la tutela de los derechos fundamentales de las personas usuarias de este tipo de servicios.
En línea con lo anterior, es oportuno recordar que cuando la Corte Suprema de Justicia, con la asesoría de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), elaboró el primer borrador de Proyecto que culminaría con la Ley de Reforma Procesal Laboral, se admitía la huelga en servicios esenciales, aunque se regulaba la misma.
Se introducía, por un ejemplo, un límite de un mes y la obligación a las organizaciones que promovían la huelga de garantizar servicios mínimos. Lastimosamente, esas ideas no se plasmaron en la nueva Ley No. 9343. El resultado de esto es que las huelgas en los servicios esenciales se siguen dando, sin que ninguna regulación legal resulta suficiente para encorsetarlas ni ponerles límite.
El intento que hace este proyecto de ley de reprimir la huelga no sólo en los servicios públicos, sino en general, podría tener resultados desastrosos, pues la huelga como fenómeno social se va a seguir dando, con el agravante de que los conflictos serán cada vez más largos y azarosos, en tanto las partes no encuentren formas de solución de la huelga que eviten la represión inserta en la legislación que se proyecta.
Los legisladores de nuestro país deben comprender que no es con camisas de fuerza como van a poder evitar que la huelga, como fenómeno social se continúe repitiendo, salvo que se quiera pagar el precio de un sistema jurídico cada vez más autoritario y represivo, que nos aleje de las tradiciones civilistas y libertarias que ha caracterizado a Costa Rica en el concierto de las naciones.
Estudio elaborado para la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP)
