PRIMERO: Entre los meses de agosto y noviembre del año 2004, sin mayor información y en forma acelerada, la administración superior del INS comenzó con un proceso de “Reestructuración Institucional Total”, proceso que siguió impulsando con fuerza en los primeros meses del año 2005. Este proceso de reestructuración se encuentra documentado en un texto que responde al nombre de “PLAN DE GESTIÓN GERENCIAL: Proceso de Transformación Institucional”; que propone desmantelar la actual estructura de mercadeo y ventas, las direcciones técnicas y los departamentos de producción (especializados por productos); para sustituirlos por un sistema técnico-comercial, en procesos “back office” integrados y en plataformas de servicios integrados respectivamente; en nuestro criterio, sin medir el impacto que se tendrá en los procesos administrativos y el que se podría tener en el campo tecnológico.
SEGUNDO: Que ante este proceso de reestructuración procedimos a consultar a los jerarcas institucionales, mediante nota de fecha 22 de febrero de 2005 sobre los acuerdos de la Junta Directiva del INS que dan fundamento a dicho proceso (la cual adjuntamos); nota que fue contestada con fecha 8 de marzo del 2005, mediante oficios PE-2005-0149 y G-0264-2005, mismos que en el fondo y como se verá (adjuntamos los oficios en cuestión), no responden nuestras consultas; sino que mediante subterfugios tratan de desviar la atención hacia otros conceptos y situaciones que no se apegan en su totalidad a la realidad de los hechos, ni a lo que han estado haciendo dentro de la institución para impulsar este proceso de reestructuración, pero de los cuales extraemos los siguientes hechos notables de nuestras consultas y lo respondido en tales oficios:
a) Les solicitamos copia del acuerdo de Junta Directiva del INS, que respaldaba el proceso de reestructuración y al respecto nos contestaron lo siguiente (tomado el párrafo segundo del oficio arriba indicado):
“Al respecto, es importante indicarle que el proceso actual responde a un Plan de Gestión que tanto la Presidencia como la Gerencia pretendemos ejecutar, el cual no sólo establece cambios en la estructura de servicio sino también a nivel de estrategia comercial, productos, tecnología, así como la reformulación de procesos en las áreas de apoyo. Del desarrollo de lo que será este Plan de Gestión se ha enterado a la Junta Directiva de la Institución, sin que a la fecha haya habido ningún acuerdo concreto, en tanto hasta este momento únicamente se ha referido a la transformación en la forma de brindar el servicio. El plan definitivo en su momento deberá contar con los acuerdos respectivos de ese órgano colegiado con el aval del Ministerio de Planificación.” (el subrayado no es del original)
Como se desprende, se está en un proceso de reestructuración total del Instituto Nacional de Seguros, que es llevado administrativamente por la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia, sin que medie un acuerdo de Junta Directiva y mucho menos la autorización del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan), tal como lo reconocen.
Por otro lado, que un proceso de tal magnitud no tenga ni siquiera un acuerdo de Junta Directiva del INS, es preocupante, pues además de la reestructuración de servicios, hay una reestructuración en materia de mercadeo, productos y lo más impactante, en el área tecnológica (¿significará acaso este proceso de transformación, más compras de software de esos tan cuestionados en los últimos años, que al final no llenan las expectativas y menos los requisitos, pero por los cuales hay que pagar muchos millones de colones?).
En el párrafo quinto de dicho oficio hacen mención (aparte de otro análisis que haremos de este párrafo más adelante), de que “…han tomado las previsiones para que la etapa de transición afecte mínimamente el proceso de producción y sobretodo, el servicio al cliente”. En nuestro criterio, hasta el momento eso es falso, pues conocemos de una serie de procesos productivos que se han visto afectados y de la disconformidad, por ejemplo, de las comercializadoras de seguros y de agentes de seguros, que han cuestionado el nuevo modelo.
TERCERO: Que hemos consultado al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan), mediante nota de fecha 4 de marzo del año en curso, si la Administración Superior del Instituto Nacional de Seguros ha solicitado y le ha sido autorizado algún “proceso de reestructuración interna”; lo anterior al amparo de lo que establece la Ley No. 5525, “Ley de Planificación Nacional y Política Económica”, así como lo que establece el resto de normativa jurídica que rige para estos procesos. Al respecto MIDEPLAN, nos certifica por medio del Director de Modernización del Estado, manifestando lo siguiente:
“De conformidad con los archivos que custodia esta Dirección, el último proceso de reestructuración aprobado al Instituto Nacional de Seguros fue el día treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis, mediante oficio DM-681-96, de la misma fecha….”.
Queda claro, entonces, que no existe autorización alguna tal y como lo establece la ley supracitada y sus leyes y normas conexas, para que el Instituto Nacional de Seguros realice un proceso de reestructuración interna, ya que la última que le fue aprobado fue en el año 1996. Tampoco las autoridades del INS han solicitado o han puesto en conocimiento alguna propuesta de reestructuración del INS, para ser aprobada por Mideplan. Eso, por lo menos, hasta la fecha en que estamos presentando esta denuncia.
Estamos en frente de un proceso de reestructuración amañado e ilegal que pone en serio peligro la actividad de los seguros en el país y que, en vez de convertirse en un proceso de mejoramiento de los servicios y las actividades que presta el INS, podría en generar un caos institucional sin precedentes. Surgen aquí varias preguntas: ¿Por qué se está haciendo este proceso de Reestructuración sin contar con los avales de ley?; ¿puede la Junta Directiva del INS, la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia del INS aducir desconocimiento de la ley?; y, además, ¿qué esta haciendo la Auditoría del INS?
CUARTO: Asimismo, solicitamos copia del Acuerdo X de la Sesión No. 8707 de la Junta Directiva del INS, del 25 de enero del 2005, sobre la Estrategia Comercial que desarrollará el INS para los próximos años y nos contestan algo totalmente irracional, según se destaca en el párrafo siete del oficio en cuestión:
“En lo que concierne a la solicitud del Acuerdo X de la sesión 8707 del 25 de Enero del 2005, nos permitimos informarle que a la fecha la Junta Directiva no ha tomado acuerdos concretos sobre el particular, pues se ha procedido a informar por parte de la Gerencia del contenido del Plan, pero no hemos alcanzado el momento de la formalización, a cuyo efecto como lo indicamos será necesario además el aval de MIDEPLAN…”.
Lo cierto es que el acuerdo sí existe, y es el Acuerdo X de la Sesión 8707, del lunes 24 de enero del 2005, y que se refiere a la Estrategia Comercial del INS (estamos adjuntando documentos que así lo prueban). Este acuerdo ha circulado dentro de la institución y es un documento de acceso a niveles de jefatura, tal y como lo demuestra el correo interno, G-0134-2005, de fecha 11 de Febrero de 2005; Estrategia Comercial que, como se verá, bajo el subterfugio “de la modernización y preparación para enfrentar un mercado competitivo de seguros”, lo que hace en el fondo, es promover la apertura del Mercado de Seguros desde adentro del INS; adelantándose al criterio de la Asamblea Legislativa en un tema que es de interés fundamental para el desarrollo de la Patria, y cuya competencia es neta y única de la Asamblea Legislativa desde la perspectiva de la creación y aplicación de las leyes costarricenses, como lo es el tema de las regulaciones del Mercado de Seguros.
Es por ello que basta leer el aparte de “promoción”; del documento que nos han negado y que ratifica nuestra denuncia; a continuación un extracto:
“Previas a la apertura:
“Se preparará a los públicos internos y externos al cambio en las condiciones del mercado monopólico de seguros a uno de libre competencia, asegurando la lealtad y fortaleciendo la imagen de marca del INS.”.
Es decir, desde la Junta Directiva del INS se está legislando y se planifica de manera ilegítima e ilegal, la apertura del mercado de seguros cuyo monopolio es de todos los costarricenses. ¿Qué intereses mueven a los directivos del INS, al Presidente Ejecutivo y a la Gerencia General, para desde ya ir consolidando una apertura del mercado de seguros, cuando ni siquiera los y las costarricenses hemos discutido el tema, y mucho menos en la Asamblea Legislativa se discute algo al respecto?. Grave hecho éste que denunciamos y que debe ser severamente sancionado e investigado por la Contraloría y los entes competentes.
QUINTO: El Decreto Ejecutivo No. 23323-PLAN, Artículo 13, define como “Reorganización Estructural”, “Reestructuración” o “Transformación” institucional, lo siguiente:
“Artículo 13. Se entenderá por reorganización estructural la creación o supresión de unidades administrativas, así como la transformación de las mismas. La Contraloría General de la República, la Autoridad Presupuestaria, la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, no tramitarán presupuestos ni modificaciones presupuestarias de aquellos entes públicos que lleven a cabo reorganizaciones estructurales no autorizadas por MIDEPLAN…”.
Asimismo, dentro de los Lineamientos para el Proceso de Reforma Institucional, que tiene para tales efectos MIDEPLAN, se establece en su punto cuarto, párrafo tercero lo siguiente:
4-Lineamientos de la Autoridad Presupuestaria
“…Por esa razón, entre sus lineamientos se contempla que toda modificación a la estructura organizacional deberá contar con la autorización de MIDEPLAN, esto tiene como propósito garantizar un proceso armónico entre estructura, presupuesto y empleo”.
Queda entonces definido qué se entiende por reestructuración o transformación institucional y la sanción a la que se expone una institución que no cumpla con los requerimientos de la Ley 5525 y del Decreto Ejecutivo No. 23323-PLAN (Artículo 13), incurriendo en falta grave los administradores públicos, por el impacto que significaría la no aprobación de presupuestos institucionales y la afectación a la gestión pública.
QUINTO: Que ante los hechos aquí denunciados, es claro que se transgrede una serie de leyes y normativas existentes para los procesos de reestructuración o transformación institucional; pero, además, se violenta otra normativa legal, tal vez más importante, y que es a la que acudimos en esta denuncia: nos referimos a la Ley General de Control Interno, y a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.
El control interno esta definido por la Contraloría General de la República de la siguiente forma:
“La serie de acciones diseñadas y ejecutadas por la administración activa para proporcionar una seguridad razonable en torno a la consecución de los objetivos de la organización, fundamentalmente en las siguientes categorías: a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal: b) Confiabilidad y oportunidad de la información; c) Eficiencia y eficacia de las operaciones; y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.”
De la misma forma se estarían violando artículos de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, a saber, el artículo 3- Del Deber de Probidad; artículo 5- Fraude de Ley; artículo 6- Nulidad de los actos o contratos derivados del Fraude de Ley; y el artículo 7- Libre acceso a la información, entre otros.
Dada la gravedad de los hechos aquí denunciados, estamos solicitando la intervención de la Contraloría General de la República, en las acciones y los actos ejecutados por la Administración del Instituto Nacional de Seguros, a saber, la Junta Directiva, Presidencia Ejecutiva y Gerencia General, en cuanto al proceso de reestructuración o transformación del INS.
Asimismo, solicitamos se apliquen las responsabilidades del caso, a quienes están en el deber de conocer las leyes dentro de la Administración del INS, y que con sus actos han puesto en grave riesgo la gestión administrativa y financiera de tan importante Institución.
Albino Vargas Barrantes
Secretario General
Rafael Mora Solano
Delegado ANEP-INS
San José, 14 de junio de 2005
