Hace algunos meses, un ex subgerente de telecomunicaciones del ICE publicó en un medio escrito un artículo titulado “República independiente del ICE”, en el cual criticaba duramente el proyecto de ley de modernización y fortalecimiento de esa institución.
No pretendo en este espacio caer en un maniqueísmo de signo contrario, sino contribuir a la reflexión sobre un tema nacional de tanta envergadura que ha terminado enfrentando a dos de las instituciones más importantes del Estado costarricense: el Banco Central y el Instituto Costarricense de Electricidad.
A. AUTONOMIA. Llama la atención que los mismos personajes que claman por una autonomía e independencia a ultranza del Banco Central (políticos y empresarios conservadores, economistas liberales y neoliberales), sean quienes cuestionan la pretendida “independencia del ICE”.
Es una muestra del signo de los tiempos que todavía nos envuelve. Se exige autonomía para la institución que ciertamente tiene la mayor responsabilidad de velar por la estabilidad macroeconómica del país, pero se niega esa autonomía para la empresa pública que tiene el mayor impacto real y potencial en el curso del crecimiento económico del país, lo mismo que en la tan mentada competitividad.
B. INDEPENDENCIA POLITICA. Es claro que ninguna institución pública puede pretender independencia de las políticas estatales globales, menos aun si éstas son democráticamente consultadas y evaluadas (lo que por lo general no es el caso). Con respecto a la independencia del Banco Central, la misma no puede desatenderse ni ignorar los impactos de las políticas monetaria y cambiaria más allá de variables como la inflación y las tasas de interés. Por ello, una estricta coordinación del conjunto de las políticas públicas es una tarea irrenunciable.
Pero además, esta independencia (o el margen de autonomía necesaria), no debe verse sólo con respecto a los otros poderes públicos, sino también, y éste es hoy en día el verdadero meollo del asunto, independencia con respecto a los poderosos intereses privados. En particular, nunca se ha demostrado que el interés del sector financiero de la economía coincida armónicamente con el interés general de la sociedad.
Un aspecto particular de esta problemática se refiere a la idoneidad académica, a la ética profesional y a la contradicción de intereses entre los negocios particulares de los jerarcas de las instituciones y los objetivos institucionales y nacionales. Sin duda, la politización de las juntas directivas de las instituciones autónomas (Ley 4-3, Ley de presidencias ejecutivas) ha minado considerablemente esta independencia necesaria.
C. DÉFICIT FISCAL. El ICE no es parte del problema fiscal de Costa Rica, aunque si puede ser parte de la solución. El déficit financiero del sector público se explica en su totalidad por los déficit del Gobierno central y del Banco Central. El primero resulta de una insuficiencia de ingresos dada la regresiva estructura tributaria del país, así como por un serio problema de “calidad del gasto” gubernamental, resultado del marasmo institucional que se ha venido acrecentando.
Por su parte, el déficit del Banco Central se explica fundamentalmente por el alto costo de una política monetaria (énfasis excesivo en colocación de bonos) y cambiaria (minidevaluaciones), que ha favorecido claramente al sector financiero y al sector exportador, sin exigir a cambio compromisos que refuercen el Bien común. Y decimos que el ICE sí puede ser parte de la solución del problema fiscal, porque el proyecto de ley que se discute en la Comisión Mixta de la Asamblea Legislativa contempla el pago de un canon de la institución al Gobierno por el uso del espectro radioeléctrico y las concesiones de agua para propósitos de desarrollo hidroeléctrico.
D. CONTABILIDAD FISCAL. Es sencillamente absurdo imponer a una empresa pública como el ICE una contabilidad fiscal similar a la de un ministerio o cualquiera otra institución que se financie con impuestos o con transferencias del Gobierno central. Como empresa publica, el ICE debe responder a una triple lógica: a) la de entidad empresarial, b) la de instrumento de política gubernamental y, c) la de institución sujeta a evaluación pública.
La lógica de entidad empresarial exige, entre otros puntos, una contabilidad propia de empresa privada. La lógica de instrumento de política estatal exige una adecuada planificación y coordinación de sus acciones. La lógica de institución pública exige una rigurosa evaluación y rendición de cuentas. La insistencia del Ministerio de Hacienda en aplicar al ICE una contabilidad fiscal absurda, tiene un claro sesgo anti-empresa pública, ya que limita su nivel de inversiones y sobredimensiona sus eventuales déficit.
E. COSMÉTICA FISCAL. Aunque es usual sumar algebraicamente los déficit del Gobierno con los superávit de las instituciones autónomas para obtener un resultado global más favorable (a los ojos del FMI y de Standard & Poor´s), en gran parte este procedimiento es pura cosmética fiscal y, peor aun, un autoengaño. En el caso concreto del ICE, éste no se financia con impuestos ni recibe transferencias del Gobierno. Un “déficit” del ICE no es una carga para el Gobierno central, y no lo llegará a ser a menos que esta institución sea destruida por políticas insensatas de sus autoridades.
Desde el punto de vista financiero, un déficit del ICE (tres veces en los últimos doce años), es más bien similar a uno de cualquiera empresa privada. Pero a diferencia de una empresa privada, y como vimos en el punto anterior, el ICE ciertamente debe responder por su carácter de ente estatal y de institución pública.
F. EMISIÓN DE BONOS. Argumentando una sujeción casi absoluta al programa monetario para el 2003, el Banco Central se ha negado a que el ICE haga una colocación de bonos en el mercado nacional, a pesar de que es evidente que lo que falta en el mercado son “papeles” y no compradores, lo que contrarresta cualquier impacto en las tasas de interés. Esta colocación (38 000 millones), representa apenas cerca del 0,5% del PIB y sería una legítima y provechosa operación de intermediación financiera: retirar liquidez de agentes privados superavitarios y trasladarla a fines productivos, sin mayor impacto inflacionario.
Si esta misma operación la hace una empresa privada, todos en el Consejo Económico se felicitarían, pero como la hace una empresa pública, todos los espectros son convocados: el déficit, la inflación, las tasas de interés, la balanza de pagos. El único impacto negativo de esta colocación de bonos en el mercado interno podría darse sobre el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos, pero ¿acaso no dispone el Banco Central de reservas suficientes? Y a la larga, ¿renunciar a las inversiones requeridas no implicaría quizás un problema mayor, si se llegase a la necesidad de importar electricidad de Panamá o de aumentar la dependencia de la generación térmica?
Si se demuestra la necesidad del financiamiento solicitado por el ICE, que es la primera duda por resolver (y no la convocatoria a los espectros), la estrategia del Banco Central y del Gobierno debió haber sido muy diferente: negociar entre todas las partes el plazo de la emisión, negociar la periodicidad de los cupones, negociar la moneda y negociar la tasa de interés. Esto, como debe ser, en un ambiente de cooperación y entendimiento. Pero al parecer se ha optado por otro camino: el enfrentamiento.
Equivocados o no, los sindicatos del ICE se han involucrado también en esta confrontación, pero recordemos que el no rotundo provino inicialmente (sin argumentos técnicos y con considerable retraso), del Banco Central. Aun así, el ICE ha flexibilizado su posición inicial al aceptar una emisión en dólares, no obstante el riesgo cambiario que ello le representa.
G. DEMAGOGIA POLÍTICA. Es frecuente escuchar, al mismo señor Presidente Pacheco, que los recursos que obtiene el ICE para financiar sus obras, son recursos que no llegan a otras instituciones, que con los recursos que pide el ICE por medio de la emisión de bonos, se podrían construir tantas escuelas o clínicas, o levantar tantos kilómetros de carreteras, o contratar tantos policías. ¿Puede haber una demagogia mayor? Los ingresos que obtiene el ICE no le restan un céntimo al PANI, al IMAS, al INVU o al MOPT.
Los préstamos que están en proceso de negociación son asumidos enteramente por la institución, sin más participación del Estado que su aval, una emisión de bonos como la propuesta implica un financiamiento con recursos de inversionistas privados, los ingresos corrientes que devenga el ICE provienen del suministro de servicios a los usuarios a precio de costo, tal como lo exige la Constitución. Si esta demagogia no es parte de una estrategia de estrangulamiento del ICE, como advierten los sindicatos, entonces es producto de la simple y llana ignorancia.
H. IMPACTO MACROECONÓMICO. Nadie niega la importancia del ICE en la economía del país. Su aporte al valor agregado es del 3% del PIB, y su impacto en la cuenta corriente de la balanza de pagos es necesariamente deficitario. Su mercado es el mercado interno, a la vez que requiere de cuantiosas importaciones en equipo y tecnología.
Lo sorprendente es que en sus análisis el Banco Central no parece tener en cuenta aspectos esenciales del papel del ICE en la economía nacional: lo extremadamente necesario de sus inversiones para la competitividad de las empresas, su aporte a la sustitución de hidrocarburos importados, su impacto en el empleo directo e indirecto, sus múltiples y profundos encadenamientos productivos, su significativo aporte fiscal en la recaudación de impuestos indirectos.
¿Cómo puede un presidente ejecutivo del Banco Central afirmar que su valoración del gasto del ICE sólo debe ser de naturaleza cuantitativa-financiera, qué la calidad del gasto no es de su incumbencia? ¿Acaso da lo mismo que el ICE invierta productivamente sus recursos para bien del país o que los despilfarre en “piñatas”, término que tanto gusta al señor Presidente Pacheco?
“Sirvan las anteriores reflexiones para hacer un llamado al debate serio y responsable. Y no olvidemos que lo que está en juego es mucho más que una simple emisión de bonos, lo que está realmente en juego es el “proyecto-país” que todos los costarricenses tenemos el derecho y el deber de construir. “
27 de mayo del 2003
Henry Mora Jiménez
Escuela de Economía, UNA
Reproducido por ANEP
Verdaderas razones para la
estrategia de estrangulamiento financiero
del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE);
por parte del equipo económico neoliberal,
de la Administración Pacheco de la Espriella.
(frase de ANEP)
Hace algunos meses, un ex subgerente de telecomunicaciones del ICE publicó en un medio escrito un artículo titulado “República independiente del ICE”, en el cual criticaba duramente el proyecto de ley de modernización y fortalecimiento de esa institución.
No pretendo en este espacio caer en un maniqueísmo de signo contrario, sino contribuir a la reflexión sobre un tema nacional de tanta envergadura que ha terminado enfrentando a dos de las instituciones más importantes del Estado costarricense: el Banco Central y el Instituto Costarricense de Electricidad.
A. AUTONOMIA. Llama la atención que los mismos personajes que claman por una autonomía e independencia a ultranza del Banco Central (políticos y empresarios conservadores, economistas liberales y neoliberales), sean quienes cuestionan la pretendida “independencia del ICE”.
Es una muestra del signo de los tiempos que todavía nos envuelve. Se exige autonomía para la institución que ciertamente tiene la mayor responsabilidad de velar por la estabilidad macroeconómica del país, pero se niega esa autonomía para la empresa pública que tiene el mayor impacto real y potencial en el curso del crecimiento económico del país, lo mismo que en la tan mentada competitividad.
B. INDEPENDENCIA POLITICA. Es claro que ninguna institución pública puede pretender independencia de las políticas estatales globales, menos aun si éstas son democráticamente consultadas y evaluadas (lo que por lo general no es el caso). Con respecto a la independencia del Banco Central, la misma no puede desatenderse ni ignorar los impactos de las políticas monetaria y cambiaria más allá de variables como la inflación y las tasas de interés. Por ello, una estricta coordinación del conjunto de las políticas públicas es una tarea irrenunciable.
Pero además, esta independencia (o el margen de autonomía necesaria), no debe verse sólo con respecto a los otros poderes públicos, sino también, y éste es hoy en día el verdadero meollo del asunto, independencia con respecto a los poderosos intereses privados. En particular, nunca se ha demostrado que el interés del sector financiero de la economía coincida armónicamente con el interés general de la sociedad.
Un aspecto particular de esta problemática se refiere a la idoneidad académica, a la ética profesional y a la contradicción de intereses entre los negocios particulares de los jerarcas de las instituciones y los objetivos institucionales y nacionales. Sin duda, la politización de las juntas directivas de las instituciones autónomas (Ley 4-3, Ley de presidencias ejecutivas) ha minado considerablemente esta independencia necesaria.
C. DÉFICIT FISCAL. El ICE no es parte del problema fiscal de Costa Rica, aunque si puede ser parte de la solución. El déficit financiero del sector público se explica en su totalidad por los déficit del Gobierno central y del Banco Central. El primero resulta de una insuficiencia de ingresos dada la regresiva estructura tributaria del país, así como por un serio problema de “calidad del gasto” gubernamental, resultado del marasmo institucional que se ha venido acrecentando.
Por su parte, el déficit del Banco Central se explica fundamentalmente por el alto costo de una política monetaria (énfasis excesivo en colocación de bonos) y cambiaria (minidevaluaciones), que ha favorecido claramente al sector financiero y al sector exportador, sin exigir a cambio compromisos que refuercen el Bien común. Y decimos que el ICE sí puede ser parte de la solución del problema fiscal, porque el proyecto de ley que se discute en la Comisión Mixta de la Asamblea Legislativa contempla el pago de un canon de la institución al Gobierno por el uso del espectro radioeléctrico y las concesiones de agua para propósitos de desarrollo hidroeléctrico.
D. CONTABILIDAD FISCAL. Es sencillamente absurdo imponer a una empresa pública como el ICE una contabilidad fiscal similar a la de un ministerio o cualquiera otra institución que se financie con impuestos o con transferencias del Gobierno central. Como empresa publica, el ICE debe responder a una triple lógica: a) la de entidad empresarial, b) la de instrumento de política gubernamental y, c) la de institución sujeta a evaluación pública.
La lógica de entidad empresarial exige, entre otros puntos, una contabilidad propia de empresa privada. La lógica de instrumento de política estatal exige una adecuada planificación y coordinación de sus acciones. La lógica de institución pública exige una rigurosa evaluación y rendición de cuentas. La insistencia del Ministerio de Hacienda en aplicar al ICE una contabilidad fiscal absurda, tiene un claro sesgo anti-empresa pública, ya que limita su nivel de inversiones y sobredimensiona sus eventuales déficit.
E. COSMÉTICA FISCAL. Aunque es usual sumar algebraicamente los déficit del Gobierno con los superávit de las instituciones autónomas para obtener un resultado global más favorable (a los ojos del FMI y de Standard & Poor´s), en gran parte este procedimiento es pura cosmética fiscal y, peor aun, un autoengaño. En el caso concreto del ICE, éste no se financia con impuestos ni recibe transferencias del Gobierno. Un “déficit” del ICE no es una carga para el Gobierno central, y no lo llegará a ser a menos que esta institución sea destruida por políticas insensatas de sus autoridades.
Desde el punto de vista financiero, un déficit del ICE (tres veces en los últimos doce años), es más bien similar a uno de cualquiera empresa privada. Pero a diferencia de una empresa privada, y como vimos en el punto anterior, el ICE ciertamente debe responder por su carácter de ente estatal y de institución pública.
F. EMISIÓN DE BONOS. Argumentando una sujeción casi absoluta al programa monetario para el 2003, el Banco Central se ha negado a que el ICE haga una colocación de bonos en el mercado nacional, a pesar de que es evidente que lo que falta en el mercado son “papeles” y no compradores, lo que contrarresta cualquier impacto en las tasas de interés. Esta colocación (38 000 millones), representa apenas cerca del 0,5% del PIB y sería una legítima y provechosa operación de intermediación financiera: retirar liquidez de agentes privados superavitarios y trasladarla a fines productivos, sin mayor impacto inflacionario.
Si esta misma operación la hace una empresa privada, todos en el Consejo Económico se felicitarían, pero como la hace una empresa pública, todos los espectros son convocados: el déficit, la inflación, las tasas de interés, la balanza de pagos. El único impacto negativo de esta colocación de bonos en el mercado interno podría darse sobre el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos, pero ¿acaso no dispone el Banco Central de reservas suficientes? Y a la larga, ¿renunciar a las inversiones requeridas no implicaría quizás un problema mayor, si se llegase a la necesidad de importar electricidad de Panamá o de aumentar la dependencia de la generación térmica?
Si se demuestra la necesidad del financiamiento solicitado por el ICE, que es la primera duda por resolver (y no la convocatoria a los espectros), la estrategia del Banco Central y del Gobierno debió haber sido muy diferente: negociar entre todas las partes el plazo de la emisión, negociar la periodicidad de los cupones, negociar la moneda y negociar la tasa de interés. Esto, como debe ser, en un ambiente de cooperación y entendimiento. Pero al parecer se ha optado por otro camino: el enfrentamiento.
Equivocados o no, los sindicatos del ICE se han involucrado también en esta confrontación, pero recordemos que el no rotundo provino inicialmente (sin argumentos técnicos y con considerable retraso), del Banco Central. Aun así, el ICE ha flexibilizado su posición inicial al aceptar una emisión en dólares, no obstante el riesgo cambiario que ello le representa.
G. DEMAGOGIA POLÍTICA. Es frecuente escuchar, al mismo señor Presidente Pacheco, que los recursos que obtiene el ICE para financiar sus obras, son recursos que no llegan a otras instituciones, que con los recursos que pide el ICE por medio de la emisión de bonos, se podrían construir tantas escuelas o clínicas, o levantar tantos kilómetros de carreteras, o contratar tantos policías. ¿Puede haber una demagogia mayor? Los ingresos que obtiene el ICE no le restan un céntimo al PANI, al IMAS, al INVU o al MOPT.
Los préstamos que están en proceso de negociación son asumidos enteramente por la institución, sin más participación del Estado que su aval, una emisión de bonos como la propuesta implica un financiamiento con recursos de inversionistas privados, los ingresos corrientes que devenga el ICE provienen del suministro de servicios a los usuarios a precio de costo, tal como lo exige la Constitución. Si esta demagogia no es parte de una estrategia de estrangulamiento del ICE, como advierten los sindicatos, entonces es producto de la simple y llana ignorancia.
H. IMPACTO MACROECONÓMICO. Nadie niega la importancia del ICE en la economía del país. Su aporte al valor agregado es del 3% del PIB, y su impacto en la cuenta corriente de la balanza de pagos es necesariamente deficitario. Su mercado es el mercado interno, a la vez que requiere de cuantiosas importaciones en equipo y tecnología.
Lo sorprendente es que en sus análisis el Banco Central no parece tener en cuenta aspectos esenciales del papel del ICE en la economía nacional: lo extremadamente necesario de sus inversiones para la competitividad de las empresas, su aporte a la sustitución de hidrocarburos importados, su impacto en el empleo directo e indirecto, sus múltiples y profundos encadenamientos productivos, su significativo aporte fiscal en la recaudación de impuestos indirectos.
¿Cómo puede un presidente ejecutivo del Banco Central afirmar que su valoración del gasto del ICE sólo debe ser de naturaleza cuantitativa-financiera, qué la calidad del gasto no es de su incumbencia? ¿Acaso da lo mismo que el ICE invierta productivamente sus recursos para bien del país o que los despilfarre en “piñatas”, término que tanto gusta al señor Presidente Pacheco?
“Sirvan las anteriores reflexiones para hacer un llamado al debate serio y responsable. Y no olvidemos que lo que está en juego es mucho más que una simple emisión de bonos, lo que está realmente en juego es el “proyecto-país” que todos los costarricenses tenemos el derecho y el deber de construir. “
27 de mayo del 2003
