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Estudio del ICEFI da la razón a la ANEP en propuestas para combatir el déficit fiscal

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Un reciente estudio del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) sobre la situación económica del país, da la razón a la ANEP, al manifestar que se hace urgente la discusión de un Acuerdo Nacional, con una visión de mediano y largo plazos, para resolver en definitiva el problema fiscal de Costa Rica.

Otro de los puntos en que el estudio concuerda con lo manifestado por la ANEP ante la opinión pública y en su propuesta “Hacia una Justicia Tributaria”, es la imperiosa necesidad de modernizar la estructura tributaria, incorporándola adopción del principio de Renta Mundial para el combate a los flujos ilícitos de capitales.

Dentro de las recomendaciones del ICEFI se insta a realizar un rollover de la deuda del país, mientras que la ANEP ha manifestado la necesidad de una auditoría de la deuda.

La creciente desigualdad es otro de los puntos en los que se concuerda, ya que el estudio indica que Costa Rica es el único país de Centroamérica en el que la desigualdad ha aumentado durante el siglo XXI.

La ANEP también ha reiterado, que los programas sociales no pueden verse afectados con las drásticas medidas del Gobierno, mientras el estudio señala que el esfuerzo por alcanzar sostenibilidad fiscal no debe afectar el financiamiento de los programas que implican mejora para el bienestar de la comunidad.

Recomendaciones del ICEFI

1.            Costa Rica debe realizar una evaluación del nivel apropiado de los recursos indispensables para atender las necesidades de la población – derechos plasmados en la Constitución— y que se relacionan con los ODS. Según el Icefi, para ello se requeriría alcanzar un gasto público de 28.6% del PIB en 2030.

2.            Debe fortalecerse la movilización de recursos para financiar el incremento del nivel de gasto social necesario.

3.            En la medida de lo posible, los nuevos recursos no deben contener rigideces.

4.            Es imperativo mejorar los mecanismos de transparencia, lo que inicia con el fortalecimiento de la planificación, la rendición de cuentas y la evaluación de beneficio-costo de todos los gastos que se realicen. Esto mejorará el uso de los recursos y la moral tributaria.

5.            La estructura tributaria debe ser modernizada, incorporando la adopción del principio de Renta Mundial para el combate a los flujos ilícitos de capitales.

6.            La movilización inicial de recursos, al margen de hacer eficiente la reforma tributaria de 2018, pasa por combatir la evasión fiscal. Es urgente la definición de estrategias apropiadas para el efecto.

7.            Debe abandonarse la estrategia de otorgamiento de incentivos tributarios a la inversión de largo plazo

8.            Debe avanzarse en la transformación de la estructura tributaria, de tal forma que responda al principio de capacidad de pago.

9.            Es conveniente la elaboración de estudios de incidencia tributaria que apoyen la toma de decisiones.

10.          El esfuerzo por alcanzar sostenibilidad fiscal no debe afectar el financiamiento de los programas que implican mejora para el bienestar de la comunidad.

11.          Inicialmente debiera pensarse en un rollover de la deuda.

12.          Se hace urgente la discusión de un Acuerdo Nacional, con una visión de mediano y largo plazos, para resolver en definitiva el problema fiscal de Costa Rica.

Compartimos el estudio realizado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI)  

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ANEP a la espera de resolución de recurso de amparo contra el Ministerio de Hacienda

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La Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP) acudió a la Sala Constitucional, el pasado 11 de enero, para que el Ministerio de Hacienda entregue la lista de las 96 empresas a las cuales se les inició el cobro de ¢560.000 millones.

A este recurso se suman otros más, presentados por diferentes actores políticos y ciudadanos que desean obtener información de los contribuyentes. entre ellos, podemos mencionar el recurso del diputado José María Villalta del Partido Frente Amplio, el cual fue declarado con lugar y ordena al Ministerio de Hacienda revelar los nombres y los montos de las personas físicas y jurídicas que adeudan dinero al erario.

El recurso de amparo fue interpuesto por el diputado Villalta debido a que Hacienda le negó la lista de los deudores que podrían beneficiarse de la amnistía tributaria introducida por la reforma fiscal. Al igual, la ANEP presentó el recurso ya que el 19 de diciembre de 2018, el Director General de Tributación contestó de manera negativa ante la solicitud de la lista de las 96 empresas que se les tramitó el cobro, indicando que la información solicitada es confidencial en su totalidad.

Para nuestra organización sindical es de suma importancia, la resolución positiva del recurso del legislador, ya que fija un antecedente en cuanto a la transparencia en materia tributaria.

Transparencia de la cual el Ministerio de Hacienda ha dejado lado.

Carta al Gobierno: Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público-Una visión sindical con realidad política

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San José, lunes 28 de enero de 2019.

S.G. 17-21-0998-19

Honorable señora

María del Pilar Garrido Gonzalo

Ministra

MINISTERIO DE PLANIFACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA

 

Honorable señor

Steven Núñez Rímola

Ministro

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

 

Asunto: Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público- Una visión sindical con realidad política

Estimada señora Ministra:

Estimado señor Ministro:

  1. En primer término, reciban sus dignas autoridades ministeriales el más atento respeto de nuestra parte, haciendo énfasis en cuanto a que las consideraciones siguientes llevan un sincero gesto respetuoso para con ustedes.
  2. Con fecha 14 de enero de 2019, desde sus respectivos despachos se emitió un oficio ministerial conjunto, MTSS-DMT-OF-37-2019 y MIDEPLAN-DM-030-2019, dirigido por ustedes a varias personas dirigentes sindicales, incluyendo a “Sr. Albino Vargas Barrantes, Central Sindical Juanito Mora”, abriendo tal misiva en el apartado de Asunto, con esta frase-concepto: Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público (el subrayado es nuestro, de ahora en adelante).

 

  1. Antes de entrar en el fondo de este delicado asunto, nos pareció importante precisarles lo siguiente, con relación a la compleja, rica y diversa dinámica que presenta el conjunto de lo que conceptuamos como Movimiento Sindical Costarricense.
  2. Específicamente, la corriente sindical en que los firmantes de la presente desarrollamos nuestro quehacer (en el marco de la multifacética lucha social nacional); y para efectos de cualquier proceso de Diálogo Social que se inspire en la doctrina y en los postulados del clásico tripartismo que recomienda la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a sus estados miembros, nuestra identidad sindical se denomina Central Social Juanito Mora Porras-Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, siglas CSJMP-ANEP. Así está acreditada, por ejemplo, ante las entidades sindicales internacionales de las cuales formamos parte: la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Confederación de Trabajadores de las Américas (CSA).

 

  1. Formulada tal precisión, la CSJMP-ANEP desea que sus ilustres autoridades ministeriales consideren los siguientes criterios a propósito del Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público que ustedes proponen en el mencionado oficio conjunto.

 

  1. Afirman ustedes que “… surge la necesidad de estudiar la visión actual de la temática del empleo público, pero no con una visión fiscalista, si no con un enfoque de modernización del Estado, materia que está a cargo de MIDEPLAN, según los alcances de Ley No. 5525, Ley de Planificación Nacional”.

 

  1. Para la CSJMP-ANEP esta conceptualización política sobre el tema del empleo público, de ser real, está en sintonía con lo que hemos venido sosteniendo durante ya bastante tiempo de que, por ejemplo, el déficit fiscal no tiene relación alguna con los salarios devengados por las actuales personas trabajadoras asalariadas al servicio del Estado.

 

  1. Pese a ello, nosotros pensamos que resulta imposible conceptuarse el empleo público del futuro inmediato y mediato, aunque no comprenda una visión fiscalista, sin tener presente cuál será la sostenibilidad financiero-presupuestaria de ese empleo público en el marco de realidad fiscal de altísimo endeudamiento público, con intereses estranguladores del presupuesto público; y, además, con las profundas falencias que presenta la estructura tributaria actual dada su naturaleza perversamente regresiva. He aquí un punto que nosotros vemos vinculado estratégicamente. Hablar de lo uno sin considerar la realidad de lo otro parece que no es sostenible.

 

  1. La lista de expedientes legislativos pendientes de obtener voluntad política real para una real justicia tributaria es muy extensa y, si no estamos equivocados, algunos fueron explícitamente señalados como condición para la imposición de eso que denominaron “gobierno de unidad nacional”. Debemos ayudar a la ciudadanía a reparar en ello y estamos trabajando en un documento al respecto que, también, será del conocimiento de vuestras dignas autoridades ministeriales.

 

  1. Por otra parte, pese a los contenidos de la carta que venimos comentando, tenemos cierta confusión (para decirlo con prudencia constructiva), acerca de un proceso similar que ha sido anunciado y publicado con bombos y platillos por el actual Ministro de la Presidencia, don Rodolfo Piza Rocafort, en la misma línea: diálogo sobre empleo público que, al parecer se impulsa desde Casa Presidencial con una parte del Movimiento Sindical Costarricense.

 

  1. Ya habíamos denunciado, de manera pública, este peligroso juego de dicho jerarca al respecto, de potenciar exclusiones sindicales participativas que tienen criterio más allá de un enfoque que, si bien legítimo, presenta una naturaleza gremial-corporativa; lo cual nos lleva a preguntarnos si se está propiciando un paralelismo negociador con propósitos ocultos de parte del citado ministro, por demás, figura que nos genera profunda desconfianza y sin credibilidad alguna de nuestra parte en él.

 

  1. Adicionalmente, cuestionamos qué podría ser diferente, ahora, en este proceso de Diálogo social para abordar el tema del empleo público, si lo contrastamos con la experiencia vivida con el proceso anterior en torno al controvertido proceso del expediente legislativo No. 20.580, hoy Ley de la República No. 9635, la del fallo constitucional de compadre hablado; considerando que lo que podríamos conceptuar como la hegemonía política al interior del Gobierno, de orientación ideológica neoliberal, se impondría a definiciones eventualmente compartidas en la línea que ustedes apuntan en cuanto al desafío de que “…surge la necesidad de estudiar la visión actual de la temática del empleo público, pero no con una visión fiscalista…”:

 

  1. Conociendo el juego político insano que impulsa el jerarca ministerial de la Presidencia, los criterios que tengan los otros rostros de esa hegemonía política al interior del Gobierno, de orientación neoliberal, abren una considerable interrogante acerca a la solidez que pudieran tener eventuales acuerdos-consensos sobre este tema del Diálogo social para abordar el tema del empleo público.

 

  1. Hablamos del superministro André Garnier Kruse, inserción fuerte de parte del alto corporativismo empresarial de los macronegocios en el seno del Gobierno; así como de las señoras Edna Camacho Mejía y Rocío Aguilar Montoya; la primera, Ministra-Coordinadora del Equipo Económico y la segunda, Ministra de Hacienda.

 

  1. Lo que estamos diciendo con todo esto es que esas cuatro figuras de la hegemonía política gubernativa, tienen un real poder de veto si un acuerdo-consenso sobre un Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público, arrojase aspectos que no fuesen congruentes con su ideología neoliberal, por una parte; por otra, de cara al alto interés del marco-corporativismo empresarial que marca el rumbo fundamental de la presente administración gubernativa.

 

  1. Por otra parte, presuponiendo el logro de un acuerdo-consenso acerca del Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público, otra enorme interrogante aflora: ¿cuál será la voluntad de respeto para el mismo de parte de la coalición gubernativa en el seno parlamentario; especialmente, la parte de ésta que tiene la más que notable hegemonía legislativa en estos momentos: el Partido Liberación Nacional (PLN), cuya principal figura diputadil, el señor Carlos Ricardo Benavides Gutiérrez (aspirante con posibilidades de lograr la próxima presidencia del congreso), también tiene una especie de real poder de veto. He aquí, también, otra interrogante política imposible de no ser formulada.

 

  1. Aquí, precisamente, queremos detenernos un poco más pues dado que esa coalición gubernativa expresada en el seno parlamentario, con principal eje en lo que nosotros denominamos tripartidismo PLUSC-PAC, está en estos momentos en franca ofensiva antisindical al impulsar tres proyectos de ley contra la autonomía y la soberanía sindicales, algo de extrema gravedad desde el punto de vista de los derechos democráticos; es más, contra la misma existencia de los sindicatos en lo que nosotros hemos denominado como la más fuerte y agresiva ofensiva antisindical de los últimos tiempos.

 

  1. Estas tres iniciativas antiobreras, los expedientes legislativos números 20009, 20049 y 20067, cuentan con el beneplácito gobiernista pues están convocadas por el Poder Ejecutivo para su trámite parlamentario en el actual período de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa. Resulta imposible cerrar los ojos ante esta realidad política, resulta imposible mirar para otro lado y desarrollar ese Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público es un escenario más que amenazante para la organización sindical interlocutora del mismo.

 

  1. Un factor de extrema relevancia que queremos destacar, como consideración fundamental, es que realizar un real Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público, tiene que ver con las eventualidades situaciones de potencial inconstitucionalidad que, por ejemplo, hoy parecen ser más que evidentes dentro de los contenidos de la Ley de la República No. 9635, la del fallo constitucional de compadre hablado. Lo que ya ha sido planteado desde la Universidad de Costa Rica (UCR), y muy probablemente de parte de las otras casas de enseñanza superior pública; lo que se ve venir al interior de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS); así como lo que ya de nuestra parte y de manera directa estamos formulando de cara a la autonomía constitucional del Régimen Municipal; nos hablan de la imprudencia, de la inseguridad y del eventual fracaso de apresurar una discusión abrupta e irresponsable sobre el empleo público, como parece que lo está imponiendo el cuarteto de jerarcas neoliberales en control de la hegemonía política gubernativa; el cual presiona para que a marzo próximo esté listo un proyecto de ley que resuelva lo que desde la vigencia de la actual carta magna, en 1949, se generó en materia de institucionalidad público-laboral.

 

  1. Colateralmente a lo anterior, resulta más que caótico impulsar, a rajatabla y en carrera loca contra la racionalidad técnica del tema de empleo público, una nueva concepción al respecto, con base en la afirmación de ustedes de que no procede una visión fiscalista; en ámbitos como el del empleo público policial que ya ve nacer la irresponsable convivencia de dos sistemas salariales en su seno, producto de la legislación supracitada, con evidentes consecuencias contraproducentes en los diferentes cuerpos policiales encargados de la seguridad ciudadana, al tener dos tipos de personas servidoras públicas conviviendo en la cotidianidad del ejercicio de tal labor con salarios distintos pese a que hacen lo mismo y deben pasar por el mismo control de responsabilidad. Y aquí estamos citando únicamente un ejemplo de un agravamiento del caos laboral en que ha entrado la Administración Público producto de la Ley de la República No. 9635, la del fallo constitucional de compadre hablado.

 

  1. Sigamos… Habiéndose liquidado, no más entrando la presente administración gubernativa, la hoy extinta Comisión Negociación Salarial del Sector Público, imponiendo de manera unilateral ya dos fijaciones de monto fijo y alejadas de la realidad económica del poder adquisitivo del salario; y ya en vigencia la ley 9635, la del fallo constitucional de compadre hablado, que impuso la concepción de anualidad también en monto fijo; ideológicamente se abrió el camino del salario único para su instauración generalizada, más allá de lo que pudiera formularse en un acuerdo-consenso sobre el tema de las remuneraciones “…no con una visión fiscalista”; por tanto, no parece necesario una bendición sindical mediando ese Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público. Nos parece que la hegemonía neoliberal intra-gobierno ya resolvió el punto mediando ese unilateralismo del que tanto gustan, además de derogaciones jurídicas (todas controversialmente discutibles en el corto plazo), de diversos derechos patrimoniales de las miles de personas trabajadoras asalariadas estatales.

 

 

  1. Deben sus ilustres autoridades ministeriales considerar que en el seno de la corriente en la cual desarrollamos nuestro quehacer (si consideramos la realidad político-social expresada en el Colectivo Sindical PATRIA JUSTA, con nexos con la CSJMP-ANEP), se encuentra la mayor cantidad de personas trabajadoras asalariadas del sector Público que enfrentan procesos represivos amenazantes de sus propios empleos por su participación en la pasada lucha social-patriótica contra el expediente legislativo 20.580, hoy ley de la República No. 9635, la del fallo constitucional de compadre hablado. De cara a un Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público, esta circunstancia, al igual que la que apuntamos en el apartado siguiente, tiene para nosotros un peso político muy relevante.

 

  1. Particularmente, lacera nuestra humanidad y sensibilidad obrero-sindical la situación del compañero trabajador de la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope), joven Carlos Andrés Pérez Sánchez, cuyo proceso judicial muestra cizaña y violaciones jurídico-procesales que nos llevaron a caracterizarlo como preso político. ¡Sí, señora ministra Garrido y señor ministro Núñez!, ¡preso político!

 

  1. Han de comprender ustedes, estando de nuestra parte seguros de que ustedes tienen la sensibilidad social suficiente para ello, que existe enorme preocupación en el seno de la clase trabajadora asalariada sobre el futuro de sus pensiones, particularmente, las complementarias (la obligada y/o la voluntaria). Especialmente, en el caso del sector estatal, pues mucha parte de ella estaría cubierta por el nuevo empleo público que surgiría de ese Diálogo social para abordar el tema de Empleo Público, o sin él.

25. Las decisiones de política fiscal que se han venido adoptando por parte de la indicada hegemonía política al interior del presente gobierno, tiene con los pelos parados de punto a más de uno, en cuanto a la sostenibilidad de tales sistemas pensionales y las decisiones de materia fiscal que les están imponiendo. Esto asusta mucho y requiere un abordaje de cara al mundo laboral y social organizado, lo cual no está sucediendo en estos momentos. Otra preocupación de parte de la corriente sindical que ocupa nuestro diario quehacer.

 

  1. Los efectos perniciosos de una política económica, reiterada a lo largo de los últimos gobiernos (incluido el actual), que está diseñada para la exclusión social fundamentalmente, genera enormes insatisfacciones y graves problemas en otros sectores de la sociedad organizada que siguen siendo tratados con desdén desde el prepotente ojo neoliberal, hoy con mucha incidencia en la gestión gubernativa en desarrollo.

Tan es así que se vienen dando convergencias, impensadas hasta hace poco, entre diversidades opacadas por la preponderancia de lo macro-fiscal con esa particular visión ideológica.

  1. Es así que, recientemente, el espacio denominado ENCUENTRO SOCIAL MULTISECTORIAL (del cual participamos), construye una propuesta articuladora que, sin duda, contempla una aspiración de un reordenamiento institucional de lo público para suplir las deudas sociales acumuladas; y, sin duda pensamos que esa propuesta de Diálogo social para abordar el tema del empleo público, podría no estar completa desde el enfoque de los excluidos y de los que están condenados a ello, por esas macroeconomías fiscalistas tan marginadoras de lo social.

 

  1. Finalmente, las entidades sindicales por ustedes convocadas tienen cierta peculiaridad al incluir a entidades, respetables sí, pero que son de hecho. El proceso sociopolítico que denominamos Colectivo Sindical PATRIA JUSTA, que tiene tal naturaleza, fue omitido en el indicado oficio, pensando nosotros que habría ocurrido una omisión totalmente involuntaria, aunque, como pueden apreciar, notable.

 

  1. En vista de las anteriores consideraciones sociopolíticas que hemos formulado por esta vía, lo cual creemos que amerita, de parte de ustedes, una necesaria asimilación y aprehensión cabal de la naturaleza de nuestra posición sobre este Diálogo Social para abordar el tema de Empleo Público, no podemos atender su atenta convocatoria para este lunes 28 de enero. Posteriormente, y si lo estiman conveniente, estamos en disposición de explicarles de manera más directa y más puntual, las razones apuntadas.

 

Respetuosamente,

Albino Vargas Barrantes

Secretario General ANEP

Presidente CSJMP-ANEP

 Wálter Quesada Fernández

Secretario General Adjunto ANEP

Vicepresidente CSJMP-ANEP

 Rafael Mora Solano

Directivo Nacional ANEP

Director Ejecutivo

CSJMP-ANEP

Argumentaciones de ANEP-Patria Justa contra proyecto de ley que pretende prohibir la huelga en los servicios públicos declarándolos esenciales

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San José, miércoles 23 de enero de 2019.

  1. G. 17-21-0993-19

Honorable señora

Licda. Ana Julia Araya Alfaro

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

ASAMBLEA LEGISLATIVA

Estimada señora:

Luego de saludarle muy respetuosamente, damos respuesta por esta vía al oficio de su despacho Al-CPAS-542-2019, fechado 8 de enero de 2019, en el cual se nos da cuenta de la convocatoria que nuestra representada, la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), recibió por parte de los honorables señores diputados y de las honorables señoras diputadas de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa; a fin de que nos refiramos al proyecto de ley No. 21.097, “LEY DE DECLARATORIA DE SERVICIOS PÚLICOS ESENCIALES”.

Sin perjuicio de poder luego realizar un análisis más detallado del proyecto que implique, a la vez, un estudio comparativo con los otros proyectos de ley que sobre huelga se están discutiendo actualmente en la Asamblea Legislativa, de momento exponemos las siguientes consideraciones sobre el contenido planteado en esta iniciativa de ley.

Tal y como lo expone el título dado al proyecto de ley, su contenido se limita a una propuesta de regulación de la huelga en los servicios público esenciales.

Ciertamente, nuestra legislación adolece de serias deficiencias en esta materia, de manera tal que resulta positivo ver el interés por parte de algunos sectores de legislar sobre este tema particular para subsanar esas deficiencias. Sin embargo, como se verá a continuación, el proyecto adolece de varios problemas de técnica legislativa que deberían ser tomados en cuenta para su aprobación.

El proyecto empieza estableciendo, en su artículo primero, la definición de lo que se entiende por servicios públicos esenciales, que quedan definidos como aquellos servicios “cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”.

La anterior definición se complementa con la disposición contenida en el artículo 3 del proyecto, en el que se establece que “el servicio público esencial podrá ser prestado por instituciones, entes o personas públicas o privadas, físicas o jurídicas, por lo que su calificación jurídica dependerá del servicio brindado y no de quien lo preste”.

La definición de servicios esenciales contenida en el proyecto de ley, si bien se encuentra acorde con el concepto de servicio público esencial que maneja la doctrina especializada y, en particular, la doctrina emitida por los Órganos de Control de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), resulta incompleta al omitir que, el peligro que comporta la suspensión del servicio para la vida, la salud y la seguridad de las personas, debe ser evidente e inminente.

El concepto de “servicio esencial” desarrollado por el Comité de Libertad Sindical y por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), alude al peligro evidente e inminente que supone la suspensión del servicio para la vida, la salud y la seguridad de las personas.

En palabras del citado Comité de Libertad Sindical “para determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga, el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. (El subrayado no es del original. Véanse Recopilación de 1996, párrafo 540; 320.o informe, caso núm. 1989, párrafo 324; 324.o informe, caso núm. 2060, párrafo 517; 329.o informe, caso núm. 2195, párrafo 737; 332.o informe, caso núm. 2252, párrafo 883; 336.o informe, caso núm. 2383, párrafo 766; 338.o informe, caso núm. 2326, párrafo 446 y caso núm. 2329, párrafo 1275.)

Se entiende, entonces, que el concepto técnico de “servicio esencial” incorpora una calificación especial al peligro que se busca evitar con la suspensión del servicio. No se trata, por lo tanto, de cualquier peligro, sino un peligro calificado en grado de evidente e inminente. La calificación del elemento peligro o amenaza en grado de evidente e inminente que compone el concepto técnico “servicio esencial”, obedece al criterio según el cual toda limitación que se imponga al ejercicio del derecho fundamental de la huelga debe ser restrictiva.

No se trata, por lo tanto, de considerar cualquier peligro para la definición de lo que debe de entenderse por “servicio esencial” sino, de un peligro calificado en grado de evidente e inminente, pues es de esta forma como se logra que la limitación que sufre el ejercicio de la huelga que acontece en este tipo de servicios sea razonable.

De lo antes expuesto se colige que la definición de “servicio esencial” contenida en el artículo 1 del proyecto de ley, adolece de una deficiencia técnica al no hacer alusión al carácter evidente o inminente que debe tener el peligro o la amenaza que supone la suspensión del servicio para la vida, la salud y la seguridad de las personas.

La falencia que se acusa a la definición de “servicio esencial” utilizada en el proyecto de ley, puede conducir a restricciones desproporcionadas y, por lo tanto, constitucionalmente no permitidas al ejercicio del derecho fundamental de la huelga, pues el texto de la norma permitiría considerar cualquier suspensión de los servicios como peligrosa para la vida, la salud y la seguridad de las personas.

Sobre este particular es importante hacer ver que el mismo Comité de Libertad Sindical ha señalado que “el principio sobre prohibición de huelgas en los «servicios esenciales» podría quedar desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en una o varias empresas que no prestaran un «servicio esencial» en el sentido estricto del término, es decir, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población”.

(Véanse Recopilación de 1996, párrafo 542; 308.o informe, caso núm. 1923, párrafo 221; 314.o informe, caso núm. 1787, párrafo 32; 320.o informe, caso núm. 1963, párrafo 229; 328.o informe, caso núm. 2120, párrafo 540 y 336.o informe, caso núm. 2340, párrafo 645.).

Por otro lado, el artículo segundo del proyecto enuncia una lista de servicios considerados esenciales, en los que la huelga queda limitada o restringida. En este caso, el artículo también puede ser cuestionado por cuanto en él se incorporan como servicio esencial, una serie de actividades que de conformidad con los criterios dados por la doctrina de los órganos de control de la OIT -entre otros los que hemos ya citado-, no son servicios esenciales en el sentido estricto del término, pues la suspensión de esas actividades no implicaría un peligro evidente e inminente para la vida, la salud y la seguridad de las personas.

En este sentido, no son servicios esenciales ni el suministro ni la comercialización de alimentos; el servicio de transporte público; el funcionamiento de aeropuertos internacionales y nacionales, ni la educación.

Aparte de lo anterior, el artículo también incurre en imprecisiones cuando en lista algunas de las actividades consideradas servicios esenciales. Así, por ejemplo, se señalan como servicios esenciales el suministro y comercialización de medicamentos; el suministro y comercialización del servicio eléctrico o de otros tipos de energía o combustibles; la atención médica pública; la protección y atención de las personas menores de edad, personas adultas mayores y personas con discapacidad, todo esto enunciado de manera genérica, lo que no permite entender con claridad y exactitud la restricción que podría tener la huelga en estos casos.

Finalmente, el artículo termina con una disposición -inciso s)-, que deja abierta la posibilidad de que se adicionen otras actividades a la categoría de servicio esencial mediante disposición judicial o reglamentaria.

Esta disposición puede adolecer de un vicio de inconstitucionalidad, por cuanto al ser la huelga un derecho fundamental, aplica a esta materia el principio de reserva de ley, según el cual, toda limitación o restricción al ejercicio del derecho debe estar expresamente estipulada en la ley.

Es importante también, destacar que en el artículo 4 del proyecto, se deja claramente establecido que “Cualquier limitación o prohibición al derecho de huelga en una institución que preste un servicio público esencial se reduce a aquellas personas cuyas funciones sean indispensables para que la prestación del servicio público no se vea interrumpida, obstaculizada o dificultada”. (El subrayado es nuestro).

Esta norma, que reproduce la letra del actual artículo 376 del Código de Trabajo, que también limita la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales a las personas trabajadoras que sean indispensables para asegurar la continuidad del servicio, introduce el principio de “servicios mínimos” que conduce a un esquema de regulación de la huelga de uso muy generalizado en otras latitudes.

Este aspecto resulta de enorme trascendencia para el dimensionamiento del ejercicio del derecho fundamental de la huelga en  las instituciones o empresas del Estado y empresas privadas que presten servicios considerados esenciales; ya que  se entiende que  la limitación o restricción al ejercicio del derecho fundamental de la huelga no podría, en ningún caso, alcanzar a todos los trabajadores y trabajadoras de esas empresas, sino solo a aquellas personas que de acuerdo con la estructura organizacional de cada empresa resulten indispensables para asegurar la continuidad del servicio esencial.

De esto último se desprende, claramente, que la propuesta del proyecto de ley no opta por un esquema de prohibición total del ejercicio de la huelga en los servicios esenciales, sino por un esquema que incorpora el establecimiento de los servicios mínimos, mediante el cual se asegura la continuidad de la prestación de los servicios públicos esenciales; de tal modo que se logra compatibilizar y armonizar el ejercicio del derecho fundamental de la huelga y el resguardo de los otros derechos fundamentales como lo son la vida, la salud y la seguridad de las personas.

Ahora bien, la huelga en los servicios públicos esenciales bajo el esquema de servicios mínimos, exige la regulación de una serie de aspectos, tanto sustantivos como procesales, que nuestra legislación actual no contempla. Tampoco los contempla este proyecto de ley.

La omisión que señalamos en el párrafo anterior, permite asegurar que el planteamiento del proyecto que, como hemos dicho, limita la restricción de la huelga a los trabajadores que resulten indispensables para asegurar la continuidad de los públicos esenciales, resulta a todas luces incompleta.

Sobre este asunto en particular, debemos señalar como punto de partida, que la disposición prevista en el artículo 4 del proyecto, acotando la restricción de la huelga a las personas que sean indispensables para asegurar la continuidad de los públicos esenciales, es la única fórmula constitucionalmente válida, por cuanto una prohibición genérica de la huelga implicaría la negación absoluta del derecho, situación que no se ajusta al carácter fundamental que tiene la huelga al amparo de nuestra Constitución Política.

Dicho lo anterior, podemos decir que cualquier regulación que se le dé al ejercicio de la huelga en los servicios públicos esenciales, debe partir del mismo esquema que contempla el artículo 4 del proyecto, que como se ha dicho antes, es el mismo que está previsto en el artículo 376 del Código de Trabajo.

Por lo tanto, lo que se hace necesario, tanto en la regulación actual contenida en el citado código como en la propuesta que plantea el proyecto de ley, es regular los aspectos sustantivos y procesales necesarios para poder implementar dicho esquema.

Esto es, establecer las medidas y condiciones que deben observarse para que se puedan definir quiénes serían los trabajadores considerados indispensables para la continuidad del servicio en cada institución, empresa o centro de trabajo -o lo que es lo mismo-,  establecer los servicios mínimos esenciales cuyo funcionamiento no puede ser interrumpido por el movimiento de huelga-; el procedimiento para establecer estos servicio; las medidas previas que deben adoptarse antes de dar inicio a la huelga; los límites temporales de la huelga y los mecanismos alternativos para darle una solución al conflicto en caso de que se agoten los plazos establecidos sin que las partes alcancen una solución negociada.

De momento, dejo así rendidas las primeras impresiones que tenemos sobre el proyecto comentado.

Sí nos pareció de real importancia insistir en que estos asuntos de la huelga y los diversos proyectos de ley en trámite en este parlamento, por su sensibilidad y sus implicaciones democrático-constitucionales, amén de que representan un desdén del país hacia sus compromisos jurídico-internacionales, tanto en el plano del Derecho Laboral universalmente reconocido, como la misma doctrina global de los Derechos Humanos; deberían ser abordados bajo los preceptos de OIT en materia de Diálogo Social y con base en la experiencia de la elaboración del consenso nacional que en su determinado momento generó la hoy ley de la República de la Reforma Procesal Laboral (RPL).

Abogamos por el retiro de la corriente legislativa de este proyecto y sus similares y, por ende, abrir ese Diálogo Social considerando la política tripartita de OIT, e incluyendo las perspectivas políticas interesada en ello que tengan la debida legitimidad.

Es importante anotar que la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), es parte integrante del Colectivo Sindical PATRIA JUSTA, así como está adscrita a la Central Social Juanito Mora Porras (CSJMP). La presente posición puede conceptuarse como la conjunción de la visión al respecto de estas tres entidades sindicales, sin descartar que las agrupaciones sindicales de base componentes de esta gran corriente sindical nacional, expresen ante este honorable foro legislativo, posiciones complementarias en atención a convocatorias particularizadas que fueran efectuadas.

Con todo respeto,

Albino Vargas Barrantes

Secretario General

 Wálter Quesada Fernández

Secretario General Adjunto

 

Avanza proceso de homologación de Convención Colectiva en Municipalidad de Guatuso

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La ANEP firmó el documento que oficializa la entrega de la Convención Colectiva al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para su respectiva homologación

Personal trabajador asalariado de la Municipalidad de Guatuso tendrá, por vez primera en la historia institucional, Convención Colectiva de Trabajo y firmada con la ANEP

Análisis jurídico sobre el Proyecto 21.049: «Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”

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Dr. Fernando Bolaños Céspedes

Dr. Esteban Calvo Rodríguez

Abogados especialistas en  Derecho del Trabajo

I.- A MODO DE INTRODUCCIÓN:

En el presente estudio se realizará un análisis jurídico de las reformas legales que se proponen en el proyecto de ley denominado “Ley para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”, mismo que se tramita mediante el expediente legislativo número 21.049, con el cual se pretende modificar la normativa del Código de Trabajo que regula el instituto de la huelga, de reciente data.

Por orden de exposición, iniciaremos haciendo un comentario general sobre los motivos que se exponen en el proyecto de ley, para luego realizar el análisis particularizado de cada una de las modificaciones planteadas.

Al final, a modo de corolario, se exponen unas reflexiones finales sobre la propuesta de reforma que contiene el proyecto de ley.

II.- DE LOS MOTIVOS Y FINALIDAD DEL PROYECTO:

En la exposición de motivos del proyecto, se hace ver que nuestra legislación tiene inconvenientes en cuanto a la regulación del instituto de la huelga, especialmente en lo que respecta a la huelga en los servicios públicos y al procedimiento judicial para la calificación de los movimientos huelguísticos.

Según se señala, la reciente reforma que se introdujo al Código de Trabajo, mediante la Ley número 9343, del 25 de enero de 2016, conocida como la ley de la Reforma Procesal Laboral (RPL), dejó una serie de vacíos normativos que generan inseguridad jurídica.

Partiendo de la anterior premisa, los redactores del proyecto puntualizan una serie de aspectos que a su juicio son deficiencias de la actual regulación en materia de huelga.

De modo que la finalidad del proyecto de ley, según lo explican, no es otra que hacer los ajustes normativos necesarios para garantizar la seguridad jurídica frente al ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos; y, proteger los derechos fundamentales de la población.

La finalidad que tiene el proyecto así anunciada no merece mayor cuestionamiento. No obstante, tal y como se verá más adelante, el contenido de la reforma propone modificaciones normativas que pueden mal lograr los fines buscados.

Por otro lado, las justificaciones de la pretendida reforma que se explican en la exposición de motivos del proyecto, parten de la identificación de aparentes problemas cuyo origen no ha sido hasta ahora identificado con rigor empírico.

Así, por ejemplo, se dice que una de las deficiencias de la legislación es la tardanza en el procedimiento judicial de calificación de la huelga. Se afirma que el problema reside en los plazos establecidos en la ley vigente. Sin embargo, una revisión de estos plazos legales nos permite afirmar que el procedimiento de calificación de huelga está condicionado a plazos breves y perentorios, lo que permite deducir que el origen de la mora judicial no está en los plazos previstos en la ley.

Existen razones suficientes para creer que la prolongación excesiva de los procesos judiciales, incluyendo el de calificación de huelga, obedece a múltiples factores. Algunos de ellos tienen que ver con problemas estructurales cuya solución resulta mucho más compleja que la mera reforma de los plazos legales.

Por consiguiente, si la finalidad del proyecto es acortar los tiempos de duración del proceso de calificación de huelga mediante la modificación de los plazos estipulados en la ley, posiblemente esa finalidad no se logre.

Similar comentario se puede hacer respecto a las consideraciones planteadas en la exposición de motivos del proyecto con relación a la huelga en los servicios públicos esenciales.

En este caso, la premisa de la que parten los redactores del proyecto es que la regulación actual no es clara a la hora de regular la huelga en los servicios públicos esenciales.  El Código de Trabajo, en sus artículos 375 y 376, establece una prohibición del ejercicio de la huelga en este tipo de servicios. El problema con estas normas puede surgir de la inconveniencia que tiene el modelo prohibicionista, que históricamente ha demostrado ser totalmente ineficaz para evitar las huelgas ilegales en los servicios públicos considerados esenciales.

La experiencia acumulada por más de setenta años -la prohibición aludida está estipulada en el Código de Trabajo desde su entra en vigencia en el año 1943-,   permite afirmar que la propuesta que plantea el proyecto de ley, encaminada a fortalecer ese esquema prohibicionista, difícilmente logre resolver el problema que se acusa.

La huelga como fenómeno social tiene una enorme capacidad de resiliencia a la prohibición. Es esto lo que explica porqué en muchos otros ordenamientos jurídicos, se ha optado por la vía de la regulación, en vez de la prohibición de la huelga en los servicios públicos esenciales.

Para ello, el mecanismo utilizado es el establecimiento de servicios mínimos que logra armonizar, de manera adecuada, el ejercicio del derecho de huelga con el respeto de los demás derechos fundamentales que pueden verse comprometidos con la suspensión o paralización de los servicios públicos esenciales, como lo son la vida, la salud y la seguridad de las personas.

El planteamiento que se hace en el proyecto de ley para que la huelga en los servicios esenciales sea considerada “manifiestamente ilegal”, al punto de no requerir la intervención del juez de trabajo para otra cosa más que para dictar una orden judicial que conmine a los huelguistas a reincorporarse de inmediato a sus labores, sin siquiera dárseles el derecho de defensa, puede tener efectos adversos a los buscados.

Con ello, pues, las huelgas buscarían elevar la intensidad del movimiento para poder así vencer las consecuencias de la ilegalidad que les impone este tipo de esquema prohibicionista.

Preocupa también la propuesta que hace el proyecto para imponer limitaciones y condicionamientos de orden temporal al ejercicio del derecho de huelga, más allá del ámbito de los servicios públicos esenciales.

En la exposición de motivos del proyecto no se explica la justificación de esta medida; pero, en todo caso, la sola idea de acotar la duración de la huelga declarada legal a un determinado número de días cuando no esté de por medio la suspensión de un servicio esencial, es una condición que atenta contra el contenido del derecho y contra el sentido mismo de la huelga.

Una medida como esta difícilmente pueda superar el parámetro de constitucionalidad, más aún si se toma en cuenta que en el pasado, la Sala Constitucional anuló una disposición similar que contenía el Código de Trabajo en su texto original.

Especial atención merece la propuesta contenida en el proyecto de ley para incorporar al Código de Trabajo nuevas causales de disolución del sindicato.

Sobre el particular, debe analizarse con cuidado la forma en que se plantea esta modificación, por cuanto la redacción de la norma se expresa con una técnica jurídica ambigua e insegura. Además, la medida puede constituir una reacción por parte del ordenamiento jurídico desproporcionada a los fines perseguidos.

Así mismo, es fácil advertir que lo propuesto en este sentido implicaría graves consecuencias para la libertad sindical, lo que plantea serias dudas en cuanto a la constitucionalidad de la medida; ya no sólo de cara a la Constitución, sino también de cara a los convenios internacionales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Cabe también cuestionarse la conveniencia de esta modificación desde una perspectiva teleológica. En este sentido, el Comité de Libertad Sindical de la OIT, refiriéndose a la disolución o suspensión de las organizaciones sindicales, se ha declarado “profundamente convencido de que no es posible hallar la solución de los problemas económicos y sociales porque atraviesa un país aislando las organizaciones sindicales y suspendiendo sus actividades. Muy por el contrario, sólo el desarrollo de organizaciones sindicales libres e independientes y la negociación con ellas pueden permitir al gobierno en cuestión afrontar los problemas y resolverlos en la forma más favorable posible para los intereses de los trabajadores y de la nación”. (Recopilación de 1996, párrafos 31 y 673 y 338.º informe, caso núm. 2006, párrafo 266.).

III.- SOBRE LAS MODIFICACIONES PROPUESTAS:

 Reforma al artículo 345 del Código de Trabajo.

 El proyecto de ley inicia reformando el artículo 345 del Código de Trabajo. La propuesta consiste en modificar el inciso b) de esta norma, para que se obligue a los sindicatos estipular en el contenido de sus estatutos un medio electrónico para atender notificaciones.

 Respecto a esta nueva disposición, hay que tener en cuenta como punto de partida, que el Convenio No. 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual se encuentra debidamente ratificado por Costa Rica, en su artículo 3 establece lo siguiente:

 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente a sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular programas de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

La reforma propuesta se contrapone, de manera frontal, con el artículo mencionado, por cuanto obliga a los sindicatos a registrar un domicilio y un medio electrónico con el fin de atender notificaciones; medio que, según se desprende de la reforma de otros artículos del proyecto, tiene como fin notificar a los sindicatos con efectos judiciales.

Los sindicatos no están obligados, de acuerdo con el Convenio 87, artículo 3, a hacer ese registro, pues son libres de establecer en sus estatutos las disposiciones que tengan a bien para estos fines.

Por otro lado, no puede dejarse de lado que para efectos de notificaciones judiciales ya existe una Ley de Notificaciones, ley No. 8687, la cual indica cómo se deben notificar las personas jurídicas (artículos 20 y 21).

En el párrafo segundo de este artículo del proyecto de ley se señala que, en caso de incumplimiento del requisito que impone, las resoluciones que se dicten se tendrán por notificadas en forma automática. La técnica legislativa es deficiente porque no indica a qué resoluciones se refiere. Además, invade un campo que es propio de la Ley de Notificaciones Judiciales y, en última instancia, de las leyes que regulan los procesos judiciales.

Por lo demás, este párrafo agrava la violación del Convenio No. 87 al establecer una consecuencia gravísima derivada de una norma que interviene y entorpece el derecho de los sindicatos a determinar el contenido de sus estatutos.

Debe también advertirse que esta reforma introduce un trato desigual en perjuicio de los sindicatos, al establecer un mecanismo de notificación exclusivo para ellos que no ofrece las garantías suficientes para el ejercicio del derecho de defensa; por cuanto, como se verá más adelante, el proyecto de ley plantea que la resolución misma que da  traslado de la solicitud de calificación de huelga al sindicato, le será notificada por este medio, creándose con ello una regla particular y única en todo el ordenamiento jurídico que menoscaba las garantías previstas en las demás jurisdicciones para la notificación del traslado de demanda o acto que da inicio al proceso.

En este sentido llama la atención ver cómo la reforma propuesta no modifica en nada los medios de notificación para los empleadores que acudan al proceso de calificación de huelga, a quienes se les mantienen los medios de notificación de la Ley de Notificaciones.

Finalmente, debe hacerse ver que la actual regulación prevé la posibilidad de utilizar un mecanismo de notificación auxiliar, en caso de haber dificultad para notificar al sindicato o sindicatos participantes en el movimiento de huelga. El artículo 663 del Código de Trabajo establece para estos casos que la notificación puede realizarse mediante alguno de los periódicos de circulación nacional. En ese sentido, no es necesario reformar la ley para crear un método ad hoc para notificar a las partes en conflicto cuando se dificulten otros medios de notificación, pues la ley actual ya lo tiene previsto.

Reforma al artículo 379 del Código de Trabajo.

 El proyecto de ley pretende modificar el artículo 379 del Código de Trabajo mediante una nueva regla, según la cual, el rebajo de los salarios por el tiempo no laborado en el caso de huelgas que se declaren ilegales, procederá en forma retroactiva. De entrada, debe advertirse que esta modificación violenta la jurisprudencia constitucional sentada en el fallo 2011-10832 de las 14:30 horas del 12 de agosto de 2011.

En segundo lugar, esta norma convierte la actual presunción legal de toda huelga en una presunción de ilegalidad. En efecto, si se puede cobrar retroactivamente los salarios por el tiempo holgado durante la huelga declarada ilegal, lo que se está diciendo -en otras palabras-, es que se presume la ilegalidad de la huelga hasta tanto no se declare la huelga legal por un juez.

Ello va en contra de todo el sistema que se pretendió crear con la Reforma Procesal Laboral, que precisamente presumía la ilegalidad de la huelga y obligaba a acudir a un juez a que declarara la legalidad, de previo a su ejecución. La crítica que se hacía a este sistema es que no consideraba la huelga como un derecho fundamental, inserto en el artículo 61 de la Constitución Política, y le daba tratamiento de un derecho disminuido.

Desde este punto de vista, la contrarreforma que se plantea constituye un retroceso histórico respecto a lo logrado con la Reforma Procesal Laboral.

Por lo demás, este tipo de normas confunden dos cosas distintas. Una cosa es deducir salarios en forma retroactiva como sanción, lo cual evidente se contrapone al ejercicio de la huelga como derecho fundamental; y otra cosa distinta son los efectos de la huelga legal, la cual, ya señala el artículo 380 del Código de Trabajo, suspende los contratos de trabajo.

La parte final de este artículo automatiza las sanciones disciplinarias que pueden imponerse en caso de huelgas en servicios esenciales, pues de acuerdo a su tenor, basta con que adquiera firmeza la orden de reincorporación que establece el artículo 375 bis, para que puedan tomarse las sanciones.

La técnica legislativa no es apropiada pues lo correcto sería indicar, siguiendo la lógica del 375 bis y de la reforma que se plantea para el 385 del mismo código laboral, que las sanciones pueden aplicarse si los huelguistas no se reincorporan una vez que tienen conocimiento de la orden judicial y no cumplen con la misma. La redacción, sin embargo, es tan deficiente que pareciera que con la sola orden de reincorporación en firme ya se pueden ejecutar sanciones.

De acuerdo a la letra de esta parte final del artículo 379, tendríamos que concluir que una persona puede ser sancionada por el solo hecho de participar en una huelga que haya sido declarada ilegal, lo cual tiene varios problemas que ya tenía la legislación anterior.

Lo primero es que limita las posibilidades de acudir a huelga ante el temor de ser sancionado con solo que un juez estime que se trata de servicios esenciales. Esto tiene el agravante de que la definición que hace el artículo 376 actual de lo que son servicios esenciales se presta a distintas interpretaciones, como lo demuestra la misma jurisprudencia contradictoria de la Sala Constitucional y de los juzgados de Trabajo.

En segundo término, nuevamente crea una presunción de ilegalidad de la huelga, pues ante una huelga en servicios públicos, cualesquiera que sean esos servicios, pende la amenaza de sanciones automáticas, si se declara ilegal, de modo que la única manera de evitarlo es pidiendo una autorización previa de legalidad al juez aboral, retrocediendo la legislación a lo que existía antes de la reforma laboral.

En el fondo de este tipo de valoraciones, lo que existe es un vaciamiento de contenido de la huelga como derecho fundamental, lo que permite sostener que este tipo de reformas, difícilmente, sean acordes con el Derecho de la Constitución, aparte de que chocan con la concepción que tienen los Órganos de Control de la Organización Internacional del Trabajo, para quienes no es aceptable que se impongan sanciones a los trabajadores por el simple hecho de participar en una huelga.

Reforma al artículo 385 del Código de Trabajo.

El cambio que se le introduce a este artículo consiste en establecer que la notificación de la resolución de ilegalidad de la huelga cuando haya un sindicato o sindicatos involucrados, se realice por el medio electrónico creado en el anterior artículo 345. Lo estipulado en esta norma adolece de problemas técnicos que a la postre implicarán inconvenientes prácticos.

No se toma en cuenta que la huelga es un derecho individual de ejercicio colectivo, de modo que la resolución que declara la ilegalidad de la huelga requiere siempre ser notificada a todas y a cada una de las personas participantes del movimiento. No basta sólo con notificar al sindicato que, si bien es cierto es quien en la mayoría de los casos organiza, convoca y dirige la huelga, no es quien ejerce el derecho de holgar propiamente dicho.

Por lo demás, no puede dejarse de lado que las personas participantes del movimiento, no necesariamente tienen que ser afiliadas al sindicato o sindicatos convocantes de la huelga; de manera que la notificación hecha al sindicato no puede surtir efectos jurídicos para quienes no tienen ningún vínculo con la organización sindical.  Tampoco podría derivarse de esta norma la obligación para el sindicato de notificar o poner en conocimiento de los huelguistas la resolución judicial que declara la ilegalidad del movimiento, pues tal acto corresponde a una función jurisdiccional.

Reforma al artículo 431 inciso 7) del Código de Trabajo

 Lo estipulado en este artículo no requiere de mayores comentarios. Se trata de la modificación a un aspecto propio de la competencia territorial de los juzgados de trabajo para conocer del proceso de calificación de huelga, cuando ésta afecta servicios públicos esenciales que se presten en dos o más provincias, en cuyo caso, se establece que el juez competente será el del Juzgado de Trabajo del Primer Circuito Judicial de San José.

 No obstante lo anterior, no está demás hacer ver que la redacción actual que tiene este artículo del Código de Trabajo permite tramitar en un solo juzgado de trabajo todas las solicitudes de calificación de huelga, cuando ésta acontezca en diferentes lugares, y ofrece la conveniencia de dejar a criterio del solicitante la elección del juzgado que sea de su interés o preferencia.  La propuesta de reforma elimina esta posibilidad cuando se trate de huelgas en servicios esenciales. Esta limitación introduce una rigidez a la norma que a la postre puede resultar siendo inconveniente.

Reforma al artículo 661 del Código de Trabajo.

 Con relación a este artículo, pareciera que la modificación legal que aquí se pretende es innecesaria desde el momento en que una instrucción generalizada del Poder Ejecutivo bastaría para lograr la acción requerida. En todo caso, no se trata de un cambio que afecte el derecho constitucional de huelga.

Reforma al artículo 663.

 El párrafo segundo de este artículo se contrapone con la reforma del artículo 345. Esta última incorpora la obligación para los sindicatos de registrar un medio electrónico en el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social (MTSS). En este artículo, sin embargo, se habla de un registro en el Poder Judicial.

La Ley de Notificaciones señala en su artículo 3 que es potestativo de personas físicas o jurídicas tener una dirección única de correo para atender notificaciones. En el artículo del proyecto que aquí se comenta, pareciera establecerse una obligación de registrar una dirección electrónica por parte de los sindicatos ante el Poder Judicial, aunque no lo dice expresamente y tampoco reforma la Ley de Notificaciones, con lo cual la norma se torna contradictoria con el resto del ordenamiento y discriminatoria con las organizaciones sindicales, que serían las únicas obligadas a cumplir este tipo de requisito.

Para el caso de las coaliciones temporales, se varía también lo que establece actualmente el Código de Trabajo, que sigue la línea de la Ley de Notificaciones en cuanto a la necesidad de una notificación personal, estableciendo nuevamente una especie de discriminación procesal en contra de este tipo de coaliciones. Obsérvese, además, que la notificación mediante publicación debe ser una forma de notificar en subsidio cuando no se logren otras formas de notificación personal.

Desde nuestro punto de vista, las formas de discriminación procesal antes mencionada son inconstitucionales, pues violan el principio de igualdad, al establecer una especie de carga procesal específica en contra de determinados sujetos, sin que haya proporcionalidad ni una necesidad evidente, sobre todo porque ya la Ley de Notificaciones prevé para todos los sujetos jurídicos la forma en que deben ser notificados para efectos judiciales.

En otro orden de cosas, la reducción que hace este artículo de 3 días a 1 día hábil para apersonarse en el proceso de calificación nos parece angustiosa y desproporcionada, nuevamente en perjuicio del ejercicio de un derecho constitucional, dándole de este modo a la huelga un tratamiento limitante que no se aviene con su naturaleza jurídica de derecho fundamental.

Reforma al artículo 667.

 Este artículo ya introduce una diferenciación que luego se desarrolla a plenitud en el artículo 375 bis propuesto, en cuanto a servicios públicos en que es permitida la huelga y servicios esenciales en que la huelga resulta “manifiestamente ilegal”.

La distinción que se hace tiene varios problemas. En primer lugar, debería haber un lenguaje jurídico igual en todos los casos y en todos los artículos. Con esto nos referimos a que, si por un lado se habla de servicios públicos y en otros momentos de servicios esenciales, no estamos utilizando la misma denominación jurídica, con lo cual se pueden estar introduciendo imprecisiones que luego van a dificultar la aplicación e interpretación de estas normas.

En segundo lugar, la expresión “servicios públicos donde esta se permite” introduce un verdadero problema de interpretación para el juez y para los operadores jurídicos en general, pues no existe tal definición en nuestro ordenamiento jurídico. Lo que existe en el artículo 376 del Código de Trabajo es una lista de servicios en los que la huelga estaría prohibida, sin que haya unanimidad en la jurisprudencia sobre la aplicación de esa norma.

Por tanto, adelantamos que la distinción entre servicios públicos donde la huelga se permite y servicios esenciales en que la huelga resulta esencialmente ilegal, no es pacífica en nuestro ordenamiento, de manera que el tratamiento que el proyecto le da a este tema va a acarrear nuevos problemas de interpretación.

Reforma del artículo 668.

Nuevamente aparece una conceptualización de servicios públicos diferente de la de servicios esenciales, lo cual puede acarrear problemas de aplicación e interpretación, según ya se expuso.

Se elimina en este artículo el párrafo del Código de Trabajo actual que indica lo siguiente: “El cambio de esas causas o motivos que posteriormente pueda llegarse a operar puede ser objeto de un nuevo proceso de calificación, si en ello hubiera interés”.

De la exposición de motivos del proyecto no se deduce por qué razón se elimina este párrafo. Su eliminación limita la posibilidad de nuevos procesos de calificación que pudieran resultar necesarios, sobre todo si hay otros procesos huelguísticos. Esto podría crear inseguridad jurídica sobre la forma de actuar en casos de nuevas huelgas que digan fundarse en otros motivos o causas, distintos a los procesos que ya fueron calificados.

Reforma al artículo 350 del Código de Trabajo.

 El agregado que se hace a este artículo nos parece técnicamente mal lo concebido, tanto por razones conceptuales, como también porque pareciera criminalizar la protesta social.

Un problema técnico muy evidente que encontramos en esta norma es que pone al juez de Trabajo, que no es un juez Penal, a calificar si una conducta comporta o no un ilícito penal. Desde nuestro punto de vista esto resultaría en una invasión de competencias de la jurisdicción laboral en la jurisdicción penal. Con buena razón, los sindicatos podrían alegar una prejudicialidad en estos casos, pues quien debe definir si una conducta comporta un ilícito penal son los jueces de la jurisdicción penal.

En segundo lugar, aparte de que la palabra “incitar” que introduce este artículo no es un término técnico-jurídico, y pareciera más bien formar parte del campo de la psicología, ¿cómo demostrar desde el punto de vista social que la incitación de un sindicato fue la causa de que se actuara por parte de seres humanos racionales de determinada forma? ¿Cómo demostrar que fue el sindicato, entendido como institución y no como manifestación de lo que pudieron decir uno o varios dirigentes, quien incitó u organizó una determinada conducta delictiva?

Evidentemente, existe una imposibilidad material para que la persona jurídica sindicato, realice cualquier acción como la que se tipifica en esta norma. Las conductas delictivas son siempre personales, es decir, que se atribuyen a un sujeto persona física. Sin embargo, en este caso, se las están atribuyendo a una persona jurídica, criminalizando a toda la organización, lo cual entonces se contrapone a los principios que rigen el derecho penal en el mundo civilizado.

La norma tiene una concepción, desde su origen, represiva contra el sujeto sindical, con el peligro de que cualquier expresión en boca de un dirigente sindical puede ser considerada suficiente para criminalizar al sindicato. Se trata de una deriva autoritaria que no se corresponde con un Estado Social de Derecho y, mucho menos, con la tradición de respeto a las libertades públicas que ha mantenido este país. Difícilmente, los tribunales internacionales y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) admitan que este tipo de normas sean acordes con los instrumentos de Derechos Humanos internacionales que el país ha ratificado.

Por lo demás, este tipo de reformas, parecen revivir los fallidos artículos 333 y 334 del Código Penal de Costa Rica, los cuales fueron eliminados hace ya varios años de nuestro ordenamiento jurídico, en buena medida por presión de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los cuales,  por mucho tiempo, solicitaron al Estado costarricense, eliminar del Código Penal tales normas por considerarlas reñidas con la libertad sindical y violatorias de los convenios internacionales en esta materia.

Creación del artículo 375 bis.

 El concepto de “manifiestamente ilegal” no existe en nuestro ordenamiento, de modo que habría que crearlo y desarrollarlo.

Desde un punto de vista jurídico, el concepto es de dudosa construcción, pues una conducta o es ilegal o no lo es, de manera que en nada cambiaría la conducta ilegal por considerarse que se realiza de manera manifiesta, como tampoco cambiaría por considerar que se da de manera disimulada. En todo caso, para los fines perseguidos, el concepto así establecido en nada contribuye para corregir la indefinición que persiste sobre cuáles son los servicios esenciales en nuestro país y cuáles no lo son.

La norma de este artículo según la cual la orden judicial de reincorporación a labores en servicios esenciales se emitirá sin conceder audiencia previa, nos parece inconstitucional pues viola las reglas del debido proceso, aparte de que se asemeja a normas similares que existe en Estados nacionales poco democráticos que no tienen la tradición civilista de Costa Rica.

Por lo demás, no es posible que un derecho fundamental, inscrito en la Constitución Política del país, como es el derecho de huelga, se pueda cercenar con una simple orden judicial sin que de previo se haya escuchado a las partes interesadas. Nuevamente queda claro que los redactores de este proyecto se han olvidado de que la huelga es un derecho fundamental en nuestro país y también en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU), y Protocolo a la Convención Americana de Derechos Humanos, para citar solo dos instrumentos internacionales que recogen el derecho de huelga como derecho fundamental.

En otro orden de cosas, nuevamente cita este artículo el supuesto registro de medio electrónico en el Poder Judicial, cuando ninguna norma actual ordena ese registro y el proyecto tampoco lo hace.

El artículo contiene, además, un sin sentido jurídico, como es el hecho de dar legitimación procesal a quien no ha sido sujeto en el proceso para que, pese a ello, pueda apelar, tanto la orden judicial como la denegatoria de solicitud de ilegalidad de la huelga que emita el juez. Con esto, la norma plantea una lógica procesal invertida, pues según se estipula, cualquier persona interesada, aunque no se le haya dado oportunidad de ser escuchada antes en el proceso, podrá acudir en alzada a interponer el recurso de apelación; y, es en la segunda instancia donde el juez deberá convocar a las partes a una audiencia oral a efecto de que las mismas expresen los agravios correspondientes.

Creación del artículo 661 bis.

La introducción de este artículo desnaturaliza la huelga, pues impide a quienes la ejercen cumplir el cometido de la misma, cual es lograr una presión suficiente para establecer una negociación útil sobre los temas de conflicto colectivo.

Reducir el ámbito temporal de cualquier huelga (pues aquí ni siquiera estamos hablando de servicios esenciales) a un espacio de una semana, implica nuevamente cercenar un derecho fundamental y olvidar el rango constitucional de este instituto.

Por lo demás, nos parece que esta propuesta resultaría inconstitucional pues si bien, el artículo 61 de la Constitución Política permite al legislador regular la huelga, esta regulación se refiere a dos situaciones concretas: la huelga en los servicios esenciales y los mecanismos para lograr que la huelga tenga carácter pacífico. No está autorizado, pues, el legislador para introducir otras regulaciones que vacíen de contenido del derecho de huelga.

No se puede olvidar que el texto original del artículo 389 del Código de Trabajo, en su párrafo segundo, contenía una disposición que autorizaba a los Tribunales de Justicia suspender el ejercicio de la huelga hasta por un plazo de 6 meses. Esta disposición tenía un sentido similar a la que ahora se propone en el proyecto y fue declarada inconstitucional mediante resolución de la Sala Constitucional No. 1317-98, de las diez horas con doce minutos del veintisiete de febrero de 1998. La Sala Constitucional consideró que se trataba de una “condición irrazonable, arbitraria e ilegítima, que autoriza al tribunal a restringir el ejercicio del derecho de la huelga si a bien lo tiene y sin ofrecer ninguna salida a las partes en el conflicto”.

En esta misma sentencia se agrega que aquella disposición excedía el fin que busca el constituyente en su artículo 61, pues si bien el mandato constitucional “permite  restringir o limitar el derecho de huelga, ello es cuando estén de por medio los servicios públicos esenciales, así entendidos por el Legislador. Tal intervención del juzgador resulta ser entonces una restricción ilegítima”.

Los anteriores razonamientos dados por la Sala Constitucional en el voto que se cita, son lo suficientemente claros para sostener que la propuesta que plantea en este artículo del proyecto adolece de vicios de inconstitucionalidad que la hacen del todo inviable.

IV.- REFLEXIONES FINALES.

La regulación de la huelga es materia compleja. En ella confluyen intereses antagónicos de especial sensibilidad y relevancia, no sólo para las partes intervinientes en el conflicto colectivo, sino para la sociedad en general. A esto obedece que la simple idea o propuesta de regular el instituto de la huelga suscite preocupaciones y suspicacias de la más diversa índole. De ahí que la intervención legislativa en esta materia deba hacerse siempre con mucha cautela y con un estricto sentido de oportunidad y conveniencia para el equilibrio de todos los intereses en juego.

No existe ni ha existido nunca una ley que haya logrado regular el instituto de huelga de forma exacta, sin imperfecciones y de manera satisfactoria para todas las partes. Cualquier estudio del derecho comparado permite constatar que, en todos los ordenamientos jurídicos, especialmente y sobre todo en los de más desarrollo democrático, se debate permanentemente sobre la problemática que supone, siempre, la interpretación y aplicación de la ley, sea cual sea ésta, que regula la huelga.

En nuestro país, la Reforma Procesal Laboral que abordó también la reforma al marco normativo de la huelga, requirió un extenso debate que se prolongó por más de quince años, y fue precisamente el tema de la huelga el que más obstáculos y dificultades suscitó.

Fue con el aporte de todos los sectores y el con el consenso de ellos, que la necesaria reforma pudo finalmente convertirse en ley de la República.

Como ocurre con toda ley, y particularmente con toda ley que verse sobre la huelga, la regulación actual que nos dio la Reforma Procesal Laboral puede ser mejorada. Pero cualquier propuesta en esta dirección deberá nuevamente convocar a todos los actores sociales y propiciar un espacio de diálogo serio y bien intencionado. Solo así se podrá lograr la mejora buscada.

El que los redactores del proyecto de ley hagan reconocimiento explícito que esta iniciativa de reforma legal esté motivada en los movimientos de huelga de reciente acontecimiento, debe llamarnos a reflexionar sobre lo conveniente o no que puede ser, el discutir una reforma legislativa que surge como reacción inmediata a un hecho circunstancial y que se promueve al calor de los acontecimientos que están en marcha.

Por otro lado, la idea misma de implementar una reforma a la regulación actual que tiene el instituto de la huelga, supone una oportunidad valiosa para superar el modelo prohibicionista que venimos comentando y sus perniciosas consecuencias.

En este sentido, una propuesta alternativa puede partir de la idea de retomar el planteamiento que originalmente recogía el anterior proyecto de ley de Reforma Procesal Laboral, para regular la huelga en los servicios públicos esenciales mediante el mecanismo de servicios mínimos, de extendido uso en el derecho comparado. Esto permitiría armonizar el ejercicio del derecho fundamental de huelga con la tutela de los derechos fundamentales de las personas usuarias de este tipo de servicios.

En línea con lo anterior, es oportuno recordar que cuando la Corte Suprema de Justicia, con la asesoría de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), elaboró el primer borrador de Proyecto que culminaría con la Ley de Reforma Procesal Laboral, se admitía la huelga en servicios esenciales, aunque se regulaba la misma.

Se introducía, por un ejemplo, un límite de un mes y la obligación a las organizaciones que promovían la huelga de garantizar servicios mínimos. Lastimosamente, esas ideas no se plasmaron en la nueva Ley No. 9343. El resultado de esto es que las huelgas en los servicios esenciales se siguen dando, sin que ninguna regulación legal resulta suficiente para encorsetarlas ni ponerles límite.

El intento que hace este proyecto de ley de reprimir la huelga no sólo en los servicios públicos, sino en general, podría tener resultados desastrosos, pues la huelga como fenómeno social se va a seguir dando, con el agravante de que los conflictos serán cada vez más largos y azarosos, en tanto las partes no encuentren formas de solución de la huelga que eviten la represión inserta en la legislación que se proyecta.

Los legisladores de nuestro país deben comprender que no es con camisas de fuerza como van a poder evitar que la huelga, como fenómeno social se continúe repitiendo, salvo que se quiera pagar el precio de un sistema jurídico cada vez más autoritario y represivo, que nos aleje de las tradiciones civilistas y libertarias que ha caracterizado a Costa Rica en el concierto de las naciones.

Estudio elaborado para la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP)